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Affaires culturelles

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Proposition de loi abrogeant le service minimum d’accueil à l’école

Par / 20 janvier 2009

Monsieur le Président,
Monsieur le ministre,
Mes chers collègues,

La loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires, votée en urgence l’été dernier, se révèle génératrice de difficultés non négligeables.
Depuis sa promulgation, son application a suscité de nombreuses interrogations auprès du ministère, d’ailleurs restées sans réponse.
Cette loi a également donné lieu à un grand nombre de recours juridiques, des préfets ayant assignés en justice des maires n’ayant pas appliqué ce service minimum.

De nombreuses communes n’ont en effet par organisé ce service ou ont rencontré des difficultés pour le faire.
A cela des raisons multiples. Certaines communes considèrent qu’il n’est pas de leur compétence d’assumer un tel service, ou d’assumer les conséquences des différends entre l’Etat et ses fonctionnaires.
Il en est aussi beaucoup qui constatent que les conditions de préparation, de moyens pratiques, de sécurité, de responsabilité, de qualité d’encadrement ne sont pas réunies.

Ces difficultés étaient prévisibles. Nous les avions largement pointées lors du débat devant cette assemblée. L’usage vient en quelque sorte confirmer nos craintes.
Le 27 novembre dernier lors du Congrès des maires de France, Le Président de la République a d’ailleurs évoqué un aménagement de cette loi.

Les éléments que Monsieur le Rapporteur va nous présenter dans quelques instants concluent à une absence de « vice législatif ». Je ne partage pas cet avis. Car à mon sens, les difficultés rencontrées relèvent bien des dispositions de la loi.

De fait, les maires sont confrontés à plusieurs écueils.

Tout d’abord, concernant la qualité des personnels chargés d’assurer ce service d’accueil.
La loi précise en effet que « le maire établit une liste des personnes susceptibles d’assurer le service d’accueil prévu à l’article L. 133-4 du code de l’éducation en veillant à ce qu’elles possèdent les « qualités nécessaires » pour accueillir et encadrer des enfants ».
Mais cette notion vague, nullement explicitée dans la loi, constitue un véritable casse-tête pour être concrétisée sur le terrain.
Avec qui et comment constituer une telle liste en l’absence de recommandations, comment en assurer la permanence, la viabilité et la réactivité, y compris dans le temps ?
L’émoi des maires est d’autant plus grand qu’il s’agit d’assurer un service, en toute sécurité, pour des enfants très jeunes - âgés de 2 à 10 ans - et alors même que par ailleurs l’éducation nationale soumet les personnels travaillant auprès des enfants à des obligations de qualifications très strictes.
Je pense notamment :
- aux enseignants et aux personnels des établissements scolaires qui doivent notamment recevoir un enseignement des règles générales de sécurité, une formation les sensibilisant à la prévention des risques, aux missions des services de secours...
- aux agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles qui doivent notamment être titulaires du CAP « petite enfance » ;
- aux animateurs dans les centres aérés qui doivent être titulaires du BAFA ;
- aux assistantes maternelles qui doivent obtenir un agrément de la DDASS et suivre ensuite une formation abordant notamment les règles d’hygiène et de sécurité...

Ou même, quand, pour organiser le déplacement d’un groupe d’enfant par l’école, des contraintes considérables sont imposées sur le taux d’encadrement et sur la qualification professionnelle des encadrants.

Comment demander à un maire d’oublier ainsi le respect de ces réglementations qu’on exige par ailleurs de lui.

C’est si vrai que le Président de la République, lui-même, toujours lors de son discours au dernier Congrès des Maires de France, a implicitement reconnu que le BAFA était le minimum requis. Minimum requis dont il n’est absolument pas fait mention dans la loi.

L’appréciation des « qualités nécessaires » relève donc du seul jugement du maire. Ce que n’a d’ailleurs pas démenti la circulaire du 26 août 2008 publiée par le ministère de l’éducation nationale.

Or, si le maire a recours à une personne se révélant, au final, incompétente en causant par exemple un accident, seule la responsabilité pénale du maire sera recherchée. Certes, l’article L. 133-9 du code de l’éducation prévoit que l’Etat lui accordera sa protection mais celle-ci correspond uniquement à la prise en charge des frais judiciaires et ne couvre pas le risque de poursuites pénales.

L’inquiétude des maires porte également sur le taux d’encadrement.

Votre argument, Monsieur le rapporteur, selon lequel, pour le mode d’accueil de mineurs n’excédant pas 14 jours par an, aucune obligation n’est à produire en terme de qualification des personnels ou de taux d’encadrement, n’est pas satisfaisant, ni de nature à les rassurer.
J’observe que si nous nous sommes heurtés à un refus de fixer par la loi un taux d’encadrement, garant de la sécurité des enfants, il n’en a pas été de même pour le calcul de la contribution financière puisque, par décret, le taux d’encadrement régissant cette contribution a été fixé, à titre indicatif, à un adulte pour 15 enfants.
La soi-disant latitude laissée au maire est un prétexte bien commode. Il permet de laisser croire aux parents que le gouvernement a créé, à leur intention, un nouveau droit, alors que simultanément ce gouvernement poursuit la réduction des moyens accordés à l’école.

Quant à la procédure permettant de constituer le vivier des personnels susceptibles d’assurer ce service d’accueil, la loi prévoit que l’identification de ces personnes relève de la seule compétence du maire. Le maire peut faire bien sûr appel à son personnel communal. Encore faut-il que celui-ci soit en nombre suffisant.
Pour les communes de petites tailles, notamment rurales, on sait qu’il suffit qu’un enseignant soit en grève pour que le seuil des 25%, déclenchant ce service, soit atteint. Pour ces maires, répondre à l’obligation de service ainsi créé est donc rendue impossible faute de personnels.
Mais la problématique s’avère finalement être la même pour des grandes villes. Dans les communes à très forte densité, où le nombre d’écoles et donc d’élèves est élevé, le nombre de personnels communaux potentiellement mobilisables sera également insuffisant.
A Lyon par exemple, le tribunal administratif, qui avait été saisi par le préfet, a donné raison à la commune estimant que si elle n’était pas parvenue à organiser le service d’accueil, elle avait fait, je cite, « le nécessaire pour s’acquitter de ses obligations légales ».

Dans le cas de Paris, si le tribunal administratif saisi en référé par le préfet a sommé le maire d’appliquer le service minimum, le jugement au fond pourrait bien être différent. Selon le Parisien, lors de l’audience au fond vendredi dernier, la commissaire du gouvernement a listé les failles de cette loi - choix des personnes pour garder les enfants, absence de taux d’encadrement - estimant, et je cite là l’article en question, « qu’il est impensable que les maires puissent faire appel à des gens non qualifiés ». La magistrate a enfin conclu que la loi était, je cite « inapplicable dans de bonnes conditions dans les grandes et les petites communes ». Fin de citation.

La réaction des maires est donc bien légitime. Sans compter, qu’affecter des agents communaux au service minimum d’accueil risque de créer un autre désordre : celui de conduire à privilégier la continuité d’un service public au détriment d’un autre ; ce dernier étant ainsi vidé de son personnel.
Je rappelle par ailleurs que le maire ne peut réquisitionner ces personnels et que ceux-ci disposent aussi du droit de grève.

A défaut, les maires sont donc contraints de se tourner vers des personnels non communaux. Sont notamment concernés au premier chef les maires ruraux, dont le rapport souligne les difficultés et l’absence de moyens.
Que devront faire les maires pour recruter ces personnes ? Faudra-t-il arriver à l’absurde, dénoncé par une initiative du maire de Champs-sur-Marne, d’afficher sur les portes de toutes les écoles un courrier destiné aux parents d’élèves les invitant à participer à la constitution du dit vivier ?

Monsieur le rapporteur invoque, quant à lui, la nécessité de renforcer « l’accompagnement de l’Etat », évoquant notamment l’implication des services de l’éducation nationale dans la constitution des « listes-viviers ».
C’est sans doute ce à quoi fait écho le courrier de l’Inspecteur d’académie de Loire Atlantique adressé en début d’année aux professeurs du 1er degré partis à la retraite ces trois dernières années, les invitant à participer à l’organisation du service d’accueil de leur commune ou d’une autre commune !
Quel paradoxe, quand on sait que ce service d’accueil a été instauré par le gouvernement, dans la probabilité de conflits qui l’opposeraient à ses fonctionnaires, conflits qui découlent pour une grande part de la dégradation des conditions du bon exercice du service public de l’éducation.

Autre difficulté. Au-delà même de la constitution du vivier en amont, le délai - 48 heures - dont le maire dispose pour organiser le dit service d’accueil, prévenir les parents des modalités de sa mise en œuvre lorsqu’un conflit social surgit, est très bref.
Et de fait, ce temps imparti de 48 heures ne permet pas au maire de refaire toutes les vérifications indispensables : disponibilité des personnes sur la liste au moment requis, évolution de leur situation personnelle et professionnelle.
Par ailleurs, aucune disposition de la loi ne prévoit à quelle date cette liste doit être établie, si elle doit être révisée, ni, dans l’affirmative, sous quel délai cette révision doit avoir lieu. On peut déduire, de ce mutisme, qu’une fois établie cette liste devient définitive.

J’ai bien noté évidemment la recommandation de Monsieur le Rapporteur et sa préconisation aux communes de préparer leur liste « bien avant le déclenchement des conflits sociaux ».
Mais rien ne démontre, qu’à la date de la grève, les personnes inscrites sur la liste-vivier seront toujours d’accord pour assurer le service d’accueil, seront disponibles ce jour, ne seront pas elles mêmes en grève, présenteront toujours les « qualités nécessaires » pour accueillir et encadrer les enfants.

Nous sommes donc en présence d’une loi aux contours manifestement imprécis. Imprécisions qui à elles seules justifieraient l’abrogation.

Mais plus grave encore, cette loi a été instituée au motif de créer un nouveau droit pour les parents en instaurant ce service d’accueil. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 7 août 2008, l’a souligné indiquant, je cite, « qu’en instituant un droit d’accueil des enfants scolarisés dans les écoles maternelles ou élémentaires publiques ou privées sous contrat, le législateur a entendu créer un service public ; que, si ce dernier est distinct du service public de l’enseignement, il lui est directement associé et contribue à sa continuité (...) ».
C’est précisément au regard de cette ambition que la loi révèle aussi des lacunes quant aux obligations inhérentes à un véritable service public. A savoir, l’égal accès pour tous les élèves sur l’ensemble du territoire et leur égalité de traitement. A l’inverse, on peut considérer que cette loi porte en elle un caractère discriminatoire. S’agissant tout d’abord des enfants handicapés. Parce que cette loi ne prévoit aucune condition minimum de qualification des personnels, elle exclut de fait les enfants handicapés de ce dispositif. Dispositif qui, je le rappelle, est prévu en temps de grève mais aussi en cas d’absence imprévisible et d’impossibilité des enseignants.
La remarque vaut tout autant pour les enfants scolarisés en milieu prioritaire. Une nouvelle fois ni la loi, ni la circulaire du 26 août 2008, n’apportent de réponse à cette question pourtant essentielle de l’accueil d’enfants nécessitant un encadrement renforcé et spécifique.

Un véritable service public ne peut pas reposer sur la singularité de moyens locaux plus ou moins importants. Il doit se fonder sur la mise en commun de moyens permettant une péréquation, seule de nature à garantir un accès pour tous, sur l’ensemble du territoire. Et nous en sommes très loin.

J’ajouterais que, le fait de ne pas exiger le recrutement de personnels qualifiés, explicitement liés au service public de l’éducation, fait sortir ce service d’accueil du champ de l’éducation nationale et de la sécurité minimale due aux enfants et à leurs familles.
L’ensemble des dispositions contenues dans cette loi, sa philosophie, posent d’autant plus de problème si on se réfère à la Convention internationale des droits de l’enfant. Convention adoptée par l’assemblée générale des Nations Unies le 20 novembre 1989, et entrée en vigueur en France le 6 septembre 1990.
Son article 3 dispose en effet que, « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale. .
Cet article précise également que « Les États parties veillent à ce que le fonctionnement des institutions, services et établissements qui ont la charge des enfants et assurent leur protection soit conforme aux normes fixées par les autorités compétentes, particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé et en ce qui concerne le nombre et la compétence de leur personnel ainsi que l’existence d’un contrôle approprié ».

Pour l’ensemble de ces raisons, je vous demande de voter en faveur de l’abrogation de cette loi.

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Bio Express

620. Brigitte Gonthier-Maurin

Ancienne sénatrice des Hauts-de-Seine
Vice-présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication
Elue le 29 juin 2007
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