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Affaires économiques

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Cette proposition de loi contient des mesures positives mais restera de faible portée

Accélération des procédures et stabilisation du droit de l’urbanisme -

Par / 25 octobre 2016

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous abordons donc l’examen de la proposition de loi issue du groupe de travail, constitué à la demande du président du Sénat, sur la simplification législative du droit de l’urbanisme, de la construction et des sols.

Force est de le reconnaître, nos collègues ont réalisé un travail substantiel et intéressant. Malheureusement, je n’ai pas pu m’y associer autant que je l’aurais souhaité.

La consultation à destination des élus locaux que François Calvet et Marc Daunis ont lancée a donné lieu à plus de 10 000 réponses, ce qui est assez remarquable.

La présente proposition de loi a été examinée par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation le 23 juin dernier. Elle vient aujourd’hui en discussion en séance publique après un examen en commission assez consensuel – il faut le reconnaître –, malgré le dépôt de quelques amendements.

Cette proposition de loi est sous-tendue par deux objectifs : accélérer la réalisation des projets locaux et stabiliser le droit. Nous partageons ces objectifs.

Nous notons aussi avec satisfaction que le ton de l’exposé des motifs est bien différent de celui de la proposition de résolution présentée au mois de janvier dernier ; celle-ci s’inscrivait ouvertement dans une volonté de dérégulation et de libéralisation. De notre point de vue, les arguments employés sont moins idéologiques, ce qui correspond mieux à la commande.

Il s’agit non plus de réduire les normes, mais de faciliter l’action des collectivités. Cela témoigne de l’adoption d’une nouvelle approche, qui nous semble beaucoup plus efficace. Au final, la plupart des pistes présentées dans la proposition de résolution adoptée en janvier ne sont pas poursuivies ; c’est très bien.

Ainsi, nous notons l’abandon du discours sur la suppression d’une norme à chaque création d’une nouvelle norme. Ce discours, ignorant le contenu de la norme et son rôle, le plus souvent au service de l’intérêt général et protecteur pour nos concitoyens, nous semblait démagogique. Le problème est de savoir non pas si les normes sont trop nombreuses, mais bien si elles sont utiles, quels en seront les effets et si les moyens de leur mise en œuvre existent ou non.

Nous nous félicitons de l’abandon de l’objectif de soustraire des actes d’urbanisme au contrôle de légalité et de déréguler le droit de l’urbanisme, qui était sous-tendu au fond par la volonté d’alléger les charges pesant sur les collectivités pour mieux satisfaire aux exigences des politiques de réduction de l’action publique.

Si ce dernier objectif n’est, lui, pas totalement abandonné, il trouve une traduction plus positive. Dans la proposition de loi, la réduction ou l’allégement des normes sont toujours justifiés par l’existence de difficultés réelles.

Reste donc la volonté de faciliter les procédures pour les collectivités. Ainsi, l’article 3 facilite la mise en compatibilité des documents d’urbanisme en rationalisant les délais de celle-ci.

Cette proposition de loi comporte également des dispositions visant à lutter contre les recours abusifs. Si nous partageons la volonté de renforcer l’efficacité de la justice, nous ne souhaitons pas que l’accélération des procédures soit au détriment des justiciables. En particulier, nous sommes réservés sur l’article 2, qui facilite l’octroi de dommages et intérêts. Cette mesure nous semble excessive ; elle risque même, en contradiction avec les objectifs affichés, d’accroître les contentieux.

Pour autant, dans leur grande majorité, ces articles apparaissent de bon sens et se rapportent à des situations pratiques et concrètes.

Deux mesures nous semblent particulièrement positives.

La première est celle qui vise à intégrer l’intervention des architectes des bâtiments de France plus en amont dans le processus de prise de décision, en permettant une continuité dans les prescriptions. Il est intéressant que l’article 9 prévoie leur association à l’élaboration des PLU.

Nous approuvons également la volonté d’améliorer la collaboration entre les collectivités et les services de l’État manifestée au travers de l’article 7.

En revanche, nous souhaitons revenir sur l’article 6, relatif aux ZAC. Nous étions déjà dubitatifs – c’est un euphémisme ! – lors de la présentation de la proposition de résolution. Celle-ci préconisait le regroupement en un dossier unique des dossiers de création et de réalisation d’une ZAC. La présente proposition de loi prévoit le report de la réalisation de l’étude d’impact au moment où l’aménageur est connu. Nous pensons qu’il s’agit en réalité de donner aux aménageurs la responsabilité de la réalisation de l’étude d’impact, alors qu’il nous semble important que les communes gardent la maîtrise de la réalisation de ce document, comme de la globalité de leur politique d’aménagement et d’urbanisme. Mais nous avons vu ce matin en commission qu’un problème juridique se posait, dont nous aurons à débattre.

Les mesures contenues dans cette proposition de loi, globalement plutôt positive, ne suffiront malheureusement pas à résoudre les difficultés des collectivités, qui tiennent bien plus à l’assèchement des ressources dû à la baisse des dotations de l’État et à la diminution des moyens humains de l’État dans les préfectures qu’à la lenteur des procédures. Remarquons d’ailleurs que ces baisses de dotations sont encore accentuées dans le projet de loi de finances pour 2017.

Je pourrais aussi évoquer la disparition des dispositifs d’assistance technique fournie par l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire, ou ATESAT, qui apportaient une aide précieuse aux petites communes dans le cadre des instructions liées aux autorisations d’urbanisme. Elle pénalise directement les collectivités dans la mise en œuvre de leurs politiques d’urbanisme.

La présente proposition de loi, malgré nombre de dispositions positives, restera à notre sens de faible portée pour répondre aux besoins des collectivités en matière de politique d’aménagement et de construction, même si elle marque, il faut le souligner, une réelle volonté d’aider concrètement les collectivités.

À nos yeux, la recherche d’un consensus par le biais d’un dénominateur commun empêche d’aborder les vraies difficultés auxquelles sont confrontées les communes, et les collectivités en général.

Au final, nous avons un texte bien plus technique que politique. Certes, il peut présenter un certain intérêt, mais il reste en deçà des décisions qu’il faudrait prendre.

La teneur du débat, en particulier le sort qui sera réservé à certains amendements – notamment à celui qui est relatif aux ZAC ou encore à celui, très préoccupant de notre point de vue, concernant les fouilles sous-marines –, déterminera notre vote sur le texte.

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