Monsieur le Président,
Monsieur la Ministre,
Mes chers Collègues,

L’urgence financière des départements confrontés au surcoût de l’allocation personnalisée d’autonomie, justifierait, si j’en crois le gouvernement et les Présidents de Conseils généraux que compte le Sénat et, qui ont pris l’initiative du texte dont nous discutons, qu’au détour d’une proposition de loi, nous anticipions un débat nécessairement plus global que nous aurions du avoir de toute façon à l’occasion de l’évaluation quantitative et qualitative de la loi relative à la prise en charge de la perte d’autonomie. Et que nous hypothéquions, sans trop le dire quand même, le devenir de l’Allocation Personnalisée d’Autonomie !

Les sénateurs communistes ne partagent pas cet argument. Pour bien marquer notre opposition à cette démarche générale de restriction de la couverture sociale de la perte d’autonomie, nous avons déposé une question préalable.
Plusieurs raisons majeures motivent notre demande de rejet de la présente proposition de loi.

La première, tient au fait que la question de la perte d’autonomie et de sa prise en charge est abordée principalement sous l’angle étroit de son financement.
Il est symptomatique de constater que le regard que vous portez, Messieurs, sur le vieillissement et la dépendance est immanquablement négatif. La sémantique employée en témoigne ; qu’il s’agisse du coût de la dépendance, du poids des retraités, de la charge du troisième âge pour la société…
Vous parlez de problème démographique ; nous pensons question démographique…

Vous faites état de crédits importants engagés, « d’une distribution généreuse » sous entendu non méritée de l’APA, sans véritablement vous obliger à avoir également une vision qualitative de leur utilisation.
Le reproche a été fait à la précédente Secrétaire d’Etat qui a porté la loi de juillet 2001, de voir la discussion sur l’APA sous un angle trop politique (De Broissia). Aujourd’hui, je vous fais grief, Messieurs de la majorité sénatoriale, d’occulter les enjeux sociaux, démographiques, du vieillissement de la population. Je fais grief au gouvernement de limiter par sa vision comptable la hauteur et la qualité des réponses qui ne peuvent être que collectives, solidaires.

Les chiffres sont là pour rappeler l’acuité du problème de la perte d’autonomie, du handicap, quel que soit l’âge de la personne. En France, 5,5 millions de personnes, environ 10% de la population déclarent une gêne dans leur vie quotidienne. 3,2 millions de personnes se déclarent handicapées.
Les chiffres sont également là pour nous inciter à relever le défi du vieillissement de la population, en répondant durablement aux réels besoins d’aide à la personne, en développant des politiques volontaristes en faveur de nos aînés, respectueuse du droit de chacun à la dignité, à la liberté de choix.

Comment, alors qu’en 2020, 27% de la population aura plus de 60 ans, dont deux millions auront plus de 85 ans, ne pas opter pour des solutions pérennes ? Comment ne pas ambitionner d’asseoir le droit et les moyens de prise en charge des personnes de grand âge qui seront plus nombreuses à ne plus pouvoir effectuer les actes de la vie quotidienne ?
Une étude épidémiologique récente, réalisée par une unité bordelaise de l’Inserm, évalue à 135 000 le nombre de nouveaux cas d’Alzheimer par an. La fréquence de la démence augmentant avec l’âge, nous allons au devant d’un problème sérieux dans les années à venir. Comment, dans ces conditions, ne pas poursuivre, amplifier et ainsi, anticiper davantage l’effort du précédent gouvernement, en direction de la médicalisation des établissements accueillant des personnes âgées ?

Vous rognez sur l’existant en cherchant à restreindre l’aide aux personnes âgées dépendantes, alors qu’il serait opportun de franchir une étape supplémentaire en inscrivant le risque de perte d’autonomie dans le périmètre de la protection sociale. Il est alors illusoire de penser, comme le préconisent pourtant les auteurs de l’étude, que les critères d’attribution de l’APA prennent à l’avenir « mieux en compte l’atteinte des fonctions cognitives pour mieux répondre aux besoins d’aide des sujets déments » (Le Monde 6.02.03).
Il est tout aussi improbable que vous cherchiez à prioriser un aspect qui fait actuellement défaut à l’APA, à savoir la garantie de la préservation de l’autonomie, par la mise en œuvre d’une véritable politique de prévention.

A ce titre, je tiens à dire que la piste « d’ajustement » régulièrement avancée à droite, car susceptible d’induire des économies substantielles immédiates, consistant à revenir sur le degré de dépendance requis pour prétendre à l’APA est un « mauvais calcul ». En effet, demain, si le tiers des bénéficiaires de l’APA relevant du GIR 4 qui sont des personnes moyennement dépendantes, mais devant tout de même être aidées pour les activités corporelles et pour les repas, la toilette, l’habillage, n’avaient plus droit à aucune prestation, ne bénéficiant plus d’un contact et d’une aide à la vie quotidienne, immédiatement et très rapidement leur état général se dégraderait, avec pour conséquence, une hospitalisation et des soins beaucoup plus lourds.
A terme, une bonne application de l’APA, valorisant la prévention ne peut que se traduire positivement. Cette remarque vaut également pour les personnes classées en GIR 5 ou 6 qui ont également besoin de recourir à une aide à domicile prise en charge elle par les différents régimes de retraite.

Mon collègue Guy Fischer a eu largement l’occasion de mettre en avant les atouts majeurs de l’APA par rapport à la PSD.
Le fait qu’elle ait vocation à s’adresser à un public plus large est vraiment un aspect positif majeur. Laisser entendre que l’on pourrait sur ce point revenir en arrière relève de la provocation ou d’une totale incompréhension de la situation des personnes en perte d’autonomie. Si l’on écoute une personne, même très lourdement dépendante, elle peut encore tout faire ou quasiment tout faire seule. Celle qui pourrait encore effectivement se laver seule mais qui ne le fait plus, exprime à sa manière un besoin d’attention, d’aide.

Qu’il faille s’attacher à mieux définir le besoin d’aide est une évidence. La grille AGGIR est loin d’être un outil fin, susceptible de retracer les besoins évolutifs d’accompagnement des personnes. Les frontières entre les groupes de cette grille sont ténues.
En 2001, le législateur a fait preuve d’intelligence en se donnant les moyens de bouger cet outil d’évaluation. Le Comité scientifique d’adaptation des outils d’évaluation de l’autonomie devait rendre son rapport pour le 31 janvier 2003. Avez-vous, Monsieur le Secrétaire d’Etat, des éléments d’information à nous fournir à ce sujet ? C’est un premier rendez-vous de taille que vous semblez, Messieurs, négliger !

Vous négligez également la clause de revoyure inscrite à l’article 15 de la loi du 20 juillet 2001. En février 2002, dans une communication de Monsieur Lardeux, aujourd’hui rapporteur de la proposition de loi, concernant les décrets d’application de l’APA, « l’impérieuse nécessité de l’évaluation » était mise en exergue. Pourquoi ce rapport d’évaluation quantitative et qualitative de la loi présenté au parlement avant le 30 juin 2003, utile hier notamment pour revoir les modalités de financement de l’APA devrait être désormais vidé de son intérêt ?
Car c’est bien de cela dont il s’agit, puisque la présente proposition de loi, combinée au décret augmentant la participation des allocataires de l’APA maintenus à domicile, vient non seulement anticiper un débat futur mais aussi l’escamoter, le cadrer. C’est là le deuxième argument que nous opposons à la proposition de loi.

Alors que l’ensemble du monde associatif, beaucoup de parlementaires dont nous sommes, concevaient ce rendez-vous comme une occasion à ne pas manquer afin d’ôter les imperfections initiales du dispositif, principalement en faisant définitivement basculer cette allocation de perte d’autonomie dans le champ de la sécurité sociale, le gouvernement et la majorité orientent, prématurément et précipitamment, les discussions qui ne se feront plus sur la base de l’APA mais sur une prestation déjà revue à minima ; pour ne pas dire une PSD bis.
Dans ces conditions, il est à craindre que les difficultés pratiques apparues au fur et à mesure de l’application de la nouvelle allocation ne soient pas surmontées.

Je pense en particulier aux conditions d’élaboration du plan d’aide par l’équipe médico-sociale. Les départements dans leur grande majorité ont, je crois, « joué le jeu » et augmenté les moyens humains existants, antérieurement mobilisés pour la gestion de la PSD. Malgré cela, nous constatons et les associations, l’Uniopss, l’Unassad, que nous avons auditionnées le confirment, qu’une véritable procédure d’évaluation fait encore défaut. Plusieurs raisons à cela : évaluer la réalité de la situation du demandeur ; définir un plan d’aide adapté, exige de réels savoir-faire, une compétence spécifique, du temps pour croiser les regards.
Les associations prestataires qui, depuis déjà de longues années, gèrent l’aide à domicile pourraient utilement participer, aider à l’élaboration du plan d’aide. Je l’ai dis tout à l’heure, la grille AGGIR est un outil d’évaluation perfectible.

Or, en introduisant dès à présent, les modifications telles qu’envisagées par le rapporteur de la commission des Affaires sociales, prévoyant qu’au sein du bilan de la prestation remis au parlement d’ici la fin du prochain semestre, figure « une liste de pistes argumentées permettant de mieux cibler l’allocation d’autonomie sur les personnes pour lesquelles cette aide est véritablement essentielle », non seulement vous jetez l’opprobre sur les personnes en situation de GIR 4, ce qui est inacceptable mais de surcroît, vous orientez les discussions futures.
Vous instrumentalisez les discussions que nous aurons, à l’issue du bilan de l’APA. Il ne sera plus question de remettre à plat un dispositif qui a tout de même fait preuve de son utilité mais d’entériner et de poursuivre le démantèlement de l’APA commencé dès maintenant.

Le gouvernement, relayé par sa majorité, prend prétexte des limites d’ordre financières de l’APA pour, mesure après mesure, porter atteinte à l’esprit de l’APA ; réforme ambitieuse victime non pas de son succès mais du fait qu’en 2001 nous soyons en quelque sorte restés au milieu du gué.
Aujourd’hui, Messieurs, vous tirez parti du caractère hybride de l’APA, qui n’est plus vraiment une prestation d’aide sociale mais pas totalement non plus une prestation sociale malgré sa vocation universelle, avec toutes les conséquences qui en découlent en terme de financement.

Pour autant, concernant ce sujet central du financement, fait dès l’origine de compromis, vous n’ébauchez pas une perspective de solution à long terme. L’article 4 de la proposition de loi soulageant les départements uniquement pour 2003.
Contrairement à notre rapporteur qui présente les dispositions de la proposition de loi comme devant simplement permettre de sauvegarder pour cette année l’APA, je pense qu’il s’agit surtout de poser les premières pierres pour contenir la demande, restreindre la prestation actuelle.

Le contexte peu propice au progrès social dans lequel s’inscrit le texte que nous examinons ne doit pas être négligé.
Bien que contradictoire avec les priorités affichées, tant par le Président de la République que par les membres du gouvernement en matière de dépendance, de compensation du handicap, de prise en charge de qualité, de lutte contre la maltraitance…., les mesures initiées, qui relèvent du bricolage, eu égard à l’importance de la question du vieillissement de la population, tout en étant structurantes pour l’avenir, s’inscrivent pleinement dans la démarche beaucoup plus générale de ce gouvernement.
Démarche visant pour des considérations budgétaires à économiser sur le dos des plus faibles, en réduisant touche après touche, les droits des individus les plus fragiles.

Après le précédent de l’aide médicale d’état et de la CMU, vous envisagez désormais de ne plus répondre à hauteur aux besoins des personnes les plus âgées de la population française.
Vos choix sont d’autant plus inacceptables que dans le même temps, vous multipliez les cadeaux aux entreprises, ouvrant les vannes des exonérations sociales et fiscales en tous genres, - 500 millions d’allègement, rien qu’au titre de l’ISF - ; tout en cherchant à alléger les contraintes pesant sur ces dernières, notamment en supprimant les possibilités de contrôler l’utilisation qu’elles font des aides publiques qu’elles perçoivent.
Votre politique de « gribouille », j’emprunte là les termes employés en 2001 par mon collègue Vasselle pour qualifier le projet du précédent gouvernement, ne saurait tenir lieu de projet pour les personnes en perte d’autonomie. C’est la troisième raison de fond que nous avançons pour rejeter cette proposition de loi.

Les économies (400 millions) que vous escomptez réaliser sur le dos des bénéficiaires de l’APA à domicile et de leurs familles, par le biais de mesurettes législatives et réglementaires - un décret en cours de préparation devant augmenter la participation de ces derniers, notamment en abaissant le plafond de ressources au-delà duquel un ticket modérateur s’applique, de 935 euros (6 225 F) à 623 euros (4 086 F) - ; sont à mettre en parallèle avec les décisions prises à l’encontre des personnes âgées accueillies en établissement.
On ne peut s’engager à poursuivre un plan sur cinq ans, mis en place par le précédent gouvernement pour médicaliser les établissements assurant l’hébergement des personnes âgées et, décider d’un autre côté, de réduire à rien le montant des crédits disponibles dans le cadre de l’ONDAM 2003 pour améliorer la qualité de la prise en charge des 680 000 personnes concernées.

Les conséquences seront lourdes pour les établissements désormais dans l’incapacité de créer des postes de personnels soignants notamment. Au-delà, ce revirement questionne sur le rôle du parlement qui entérine chaque année pourtant l’enveloppe de l’ONDAM.
Peut-on savoir à quoi serviront les 183 millions d’euros ainsi économisés ?

Par ailleurs, je souhaite que les échanges que nous aurons cet après-midi nous permettent de faire la lumière sur le coût réel de l’APA pour les Conseils généraux.
Indiscutablement ces derniers ont dû assumer la montée en charge rapide de l’APA et financer à plus de deux tiers l’allocation.
Inévitablement, les répercussions sur la fiscalité locale ont été envisagées.

Après avoir déploré une nouvelle fois, que la mise en œuvre d’un droit nouveau n’ait pas été accompagnée de moyens nouveaux, n’ait pas fait l’objet d’un financement pérenne, il est important de noter que d’un département à l’autre, en raison des critères de péréquation retenus et des coefficients appliqués, la charge du financement du surcoût représenté par l’APA s’est répartie différemment. Tempérant ainsi les projections faites concernant les répercussions sur la fiscalité locale.
Lorsque le FFAPA participe à hauteur de 50% il faut peut être chercher ailleurs l’explication à l’augmentation des points de fiscalité (déchets - SDIS). Lorsque les départements ont d’énormes dépenses sociales autres et que le fonds laisse à leur charge 80% du surcoût, il est normal que l’on s’interroge.

La rustine financière que propose l’article 4 de la proposition de loi permettant d’augmenter de 400 millions d’euros les ressources du fond de financement de l’APA n’est pas à la hauteur de la question posée.
Pas plus que sont à hauteur les mesures contenues aux article 1 - 2 et 3, participants au plan d’économie de 400 millions.

Pour éviter ces rafistolages, le fonctionnement en yoyo de l’APA, sa remise en cause annuelle, au gré des gouvernements, je pense qu’il faut faire le choix de franchir une étape supplémentaire en faisant de l’APA une prestation de sécurité sociale à part entière. C’est non seulement la seule alternative pour en finir avec les ambiguïtés actuelles permettant le grignotage de l’allocation. Mais c’est surtout pleinement justifié par le fait que la sécurité sociale, de par son caractère universel, inter générationnel et solidaire a vocation à couvrir ce risque nouveau.

La perte d’autonomie et ce, quel que soit l’âge, doit être compensée dans le cadre de notre régime national de protection sociale. J’insiste, dès à présent, même si j’aurai l’occasion de revenir ultérieurement sur cette discrimination par l’âge et selon l’origine du handicap, il est désormais nécessaire, dans la mesure où les besoins concrets d’aide pour les actes de la vie quotidienne sont les mêmes, que nous nous posions la question du cinquième risque dans des termes différents.

L’équation peut paraître difficile à résoudre puisque de toute façon et, il faut avoir le courage de le dire, à ressources constantes la sécurité sociale ne peut assumer cette nouvelle prestation, quelle que soit l’option retenue : cinquième risque au sein de la branche maladie ; rattachement à la branche vieillesse ou création d’une nouvelle branche consacrée à la dépendance.
D’aucuns avancent la piste de la prévoyance individuelle (Fourcade 2001).

La problématique est la même que pour les retraites. Si l’on conçoit que chaque individu puisse souscrire à une assurance dépendance, pourquoi ne pas mutualiser ces cotisations, les asseoir sur l’ensemble des richesses produites et solidairement couvrir le risque au moment de sa survenue ?

Vous l’aurez compris, mes Chers Collègues, les conclusions de la Commission des Affaires sociales qui retiennent toutes les intentions de la proposition de loi de Monsieur De Broissia et consorts ne sauraient nous convenir. Les termes du présent débat étant pipés, nous vous invitons à voter notre question préalable et à marquer ainsi votre volonté de voir solutionner la question du vieillissement par le haut.