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Affaires sociales

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Droits des personnes handicapées, deuxième lecture

Par / 19 octobre 2004

par Michelle Demessine

Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Monsieur le ministre,
Mes chers Collègues,

J’aimerai rappeler à l’occasion de cette deuxième lecture du projet de loi relatif à l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, que l’ambition de ce texte est selon les termes même du Président de la République de réunir « les conditions pour que les personnes handicapées puissent vivre leur vie et la réussir ». Ambition légitime à laquelle nous souscrivons et que nous aurions souhaité voir traduite par un texte d’une même envergure.

Au lieu de cela force est de constater qu’entre la première lecture et celle-ci, l’imprécision, le morcellement des approches, les incertitudes quant aux financements et à l’architecture institutionnelle générale demeurent. Nombre de mesures et non des moindres s’agissant par exemple de l’évaluation des besoins des personnes sont renvoyées à des dispositions réglementaires.
La méthode de morcellement utilisée par le gouvernement pour traiter du handicap est inacceptable. Pas moins de quatre textes législatifs interagissent sans que pour autant ne se dessine une politique cohérente et forte en faveur des personnes en situation de handicap.

Ainsi, alors que nous étions en première lecture de cette loi, l’assemblée Nationale recevait le projet de loi de solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées instituant la future Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie. Dans le même intervalle se discutait le projet de loi sur les responsabilités locales leur conférant un rôle renforcé dans l’élaboration des schémas d’organisation sociale et médico-sociale… Et enfin il nous était proposé de légiférer en attendant les conclusions du rapport Briet/Jamet. Et tout cela anticipant le débat sur la réforme de l’assurance maladie !

S’il est toujours vrai que les personnes en situation de handicap, leurs familles, leurs associations et les professionnels du secteur sont impatients de voir progresser significativement les conditions de vie et de citoyenneté, je reste persuadée qu’ils auraient volontiers accordés quelques mois de différé au profit d’une meilleure lisibilité et d’une véritable cohérence d’ensemble.

Pour notre part, la seule cohérence que nous y voyons est celle de cette volonté toujours affirmée de démanteler le dispositif historique de sécurité sociale et de reléguer une fois encore le handicap dans le champ de l’assistance.

Dois-je vous rappeler, Madame la Ministre que toutes les associations de personnes en situation de handicap, le CNCPH, le Comité d’entente, les conseils d’administration des Caisses de sécurité sociales, les syndicats, appellent et rappellent leur souhait de voir la perte d’autonomie et le handicap inscrits dans le champ de la sécurité sociale par la création d’un 5ème risque. Cette reconnaissance constitue l’évolution naturelle et moderne de l’Universalité des droits proposée à la libération lors de sa création. Au lieu de cela vous confirmez le démantèlement de la sécurité sociale en dégageant les responsabilités de l’Etat sur les collectivités territoriales avant de leur transférer les compétences.

Au regard des réactions unanimement négatives face aux préconisations de Messieurs Briet et Jamet de départementaliser totalement la dépendance et le handicap vous avez subtilement mais partiellement renoncé à ce dispositif sans pour autant répondre à la question fondamentale du financement national et solidaire de ces questions. J’aurai l’occasion d’y revenir plus loin.

S’agissant de ce texte, nous nous félicitons néanmoins des améliorations apportées par l’assemblée Nationale en juin dernier.
Ainsi, s’agissant de la compensation nous observons deux avancées : l’une concerne la suppression des barrières d’âge d’ici trois ans pour les enfants et d’ici 5 ans pour les personnes de plus de 60 ans. L’autre amélioration réside dans la prise en compte limitée des ressources pour l’octroi de la prestation de compensation.
Nous sommes en accord avec la disposition qui vise à retenir le principe de l’inscription des enfants en situation de handicap dans l’établissement le plus proche de leur domicile.
De la même façon, le renforcement des droits des travailleurs en CAT et la confirmation de la nature médico-sociale de ces établissements est de nature à faire progresser le texte, tout comme la suppression des dérogations économiques pour la mise en accessibilité des lieux recevant du public et de l’habitat existant et ce dans un délai pour parvenir à cet objectif.
Malheureusement toutes ces améliorations ne comblent pas le décalage que nous avions vivement dénoncé en première lecture entre l’exposé des motifs et les mesures proposées au cœur des articles.
Nous aurions souhaité que l’expérience de la première lecture, la mobilisation des personnes en situation de handicap et de leurs associations vous conduisent à plus d’ambition et de lisibilité.

S’agissant de la définition même du handicap, une fois de plus vous tournez le dos à celle unanimement reconnue par les instances internationales, européennes et associatives depuis plus de 20 ans
En introduisant le terme « environnement » dans la définition présentée par le texte vous ne faites que constater que les personnes vivent dans un environnement. Ce n’est pas de ce bon sens là que les personnes en situation de handicap on besoin.
Car en effet une définition dynamique du handicap, permettrait de mieux prendre en compte les interactions qui interviennent entre les facteurs personnels et ceux liés à l’environnement de la personne.

L’évaluation personnalisée serait alors effective et pourrait réellement tenir compte du projet de la personne. Au lieu de cela nous voyons pointer le danger des grilles et barèmes administratifs tellement étrangers aux réalités quotidiennes des personnes en situation de handicap.

Ainsi vous ne retenez que la déficience et en refusant la mise en conformité de la définition avec les préconisations internationales, les décisions européennes et voire même avec l’exposé des motifs de la présente loi vous autorisez la persistance des effets de stigmatisation d’une définition liée aux seules déficiences faisant porter exclusivement sur la personne, la charge du handicap.
De fait, ce projet s’appuie sur une conception médicale étriquée car individuelle du handicap au mépris des nouvelles références et concepts européens et internationaux.
La prise en compte des situations de handicap reste, dans l’esprit de votre gouvernement, cantonnée dans le champ de l’assistance et de l’aide alors qu’elle devrait s’ancrer solidement dans la protection sociale. Cette conception archaïque et compatissante conduit à reléguer l’accès à tout pour tous en principe secondaire sans pour autant placer le droit à compensation au cœur de la réforme.

Concernant la prestation de compensation nous avons obtenu une avancée certaine avec la suppression des critères d’âge dans un délai de 3 ans pour les enfants et de 5 ans pour les personnes de plus de 60 ans.
Mais le dispositif retenu pour les enfants dans la période transitoire est en nette régression par rapport à ce qui avait été obtenu par le Sénat en première lecture. En effet il y a urgence pour les enfants lourdement handicapés, l’actuelle AES ne répondant que très insuffisamment à leur besoin. De plus cette disposition risque fort d’être inopérante car le temps pris par l’instruction des dossiers d’aménagement du logement ou du véhicule nous amènera inéluctablement au bout du délai de 3 ans ! date à laquelle la barrière d’âge devrait tomber.
De même, le taux de prise en charge pour cette prestation ne devrait plus s’appuyer ni sur les revenus professionnels ou rentes viagères de l’intéressé, ni sur les ressources du conjoint.
Nous avançons donc, mais nous ne sommes toujours pas dans l’universalité puisque les frais à la charge du bénéficiaire restent plafonnés à 10% de ses ressources nettes d’impôts.

Sans l’instauration d’une allocation compensatrice indépendante de l’origine du handicap, des conditions de ressources, d’âge, de seuil d’invalidité et allouée en fonction de besoins individualisés il sera impossible de rompre avec cette logique d’aide et d’assistance si critiquable.
Si effectivement il doit y avoir une équité financière entre les citoyens les plus riches et les citoyens les plus pauvres, elle doit s’appliquer sur toute la population en amont des prestations, notamment par le biais de l’impôt, et non quand ces mêmes citoyens sont en difficulté et requièrent une aide. C’est ce principe que nous retenons défendons pour accéder enfin à l’universalité dans une société solidaire où les risques sont mutualisés.

Avec ce projet de loi nous restons en deçà de la loi de modernisation sociale de janvier 2002. Cette loi prévoyait que « la personne handicapée à droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l’origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie, et la garantie d’un minimum de ressources lui permettant de couvrir la totalité des besoins essentiel de la vie courante »
Avec ce texte, il est question d’une compensation et l’origine de la déficience à disparu ;
Est-à dire que demain la compensation ne couvrira plus la totalité de la situation de la personne ? ou que son traitement sera différent selon que le handicap est dû à la maladie ou à un accident ?
Comment dans ces conditions parler de droit à compensation lorsque le texte revoit à la baisse une loi votée 2 ans auparavant ?
Les ressources restent les grandes oubliées de ce projet.
Sous prétexte d’avoir créé cette prestation de compensation le Gouvernement prétend que le montant de l’AAH disponible pour les dépenses de la vie courante se trouve automatiquement majoré.

Votre réponse à cette question primordiale des ressource à été d’ouvrir la possibilité de compenser cette allocation avec un revenu d’activité. Mais s’agissant du revenu d’existence des personnes en situation de handicap ne pouvant pas, en raison de leurs déficiences, accéder à l’emploi, là encore, aucune réponse n’est apportée à la demande légitime d’une AAH, au niveau du SMIC.
La manifestation du 23 septembre dernier, l’initiative de l’APF ouvrant la porte des personnes en situation de handicap aux parlementaires de tout bord ne vous interpellent donc pas ? Est-ce avec un revenu en dessous du seuil de pauvreté que l’on peut exercer dignement et pleinement sa citoyenneté ?
Votre logique assistancielle se poursuit sans cesse, en refusant de faire de l’Allocation Adultes Handicapés un véritable revenu d’existence et non plus de subsistance. Le gouvernement refuse ainsi l’accès à la participation sociale digne et autonome pour des milliers de personnes en situation de handicap.

L’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap aurait quant à elle mérité un signe fort, un élan nouveau porté par des mesures plus contraignantes pour les employeurs. Déception une fois encore…
Il n’a été octroyé qu’une bien maigre concession en portant la contribution obligatoire des entreprises privées n’employant aucune personne en situation de handicap à 800 fois le SMIC horaire mais seulement pour les indélicats n’ayant employé aucune personne handicapée depuis quatre ans.
Le traitement de l’emploi, de l’insertion professionnelle et du droit à la formation par le texte reste bien frileux. Il faudrait garantir une véritable transposition de la directive européenne sur les personnes en situation de handicap et renforcer la sanction des entreprises qui n’emploient aucun travailleur handicapé.
Nous ne pouvons ainsi que déplorer l’effacement du rôle de l’Etat et les transferts de charges sur l’AGEFIPH. En témoigne notamment le financement par cette dernière de dispositifs de placement au service de l’emploi des personnes handicapées en plus du réseau Cap Emploi et le financement des entreprises adaptées en plus des entreprises du milieu ordinaire.

L’impact de ces dispositions risque fort de fragiliser rapidement l’équilibre de gestion de cet organisme qui nous alertait de l’état de sa trésorerie de fin d’exercice lui permettant de couvrir ses engagements pluriannuels et qui ne représente plus que quatre mois d’activité.
Cette volonté du gouvernement de délester l’Etat de sa responsabilité en matière de formation professionnelle, d’orientation, d’accueil des demandeurs d’emploi s’inscrit dans le désengagement que nous avons déjà dénoncé dans le projet de loi sur les responsabilités locales.

Enfin, le principe de l’accessibilité généralisée est encore entaché de multiples dérogations, il est renvoyé trop systématiquement au pouvoir réglementaire et prévoit une l’augmentation des délais de mise en application, notamment pour les transports collectifs.
Nous ne le répéterons jamais assez : On ne peut combattre efficacement la discrimination si l’on accepte la justification de pratiques ou de décisions contraires aux intérêts de la personne en situation de handicap.
Et c’est pourtant ce qui est proposé par le projet de loi avec son système de dérogations, il y aura désormais une base légale à une non mise en accessibilité. Nous sommes là dans la pure régression !

J’en viens à la question centrale et déterminante du financement. Je persiste à dire, et ce ne sont pas les dernières dispositions dont j’ai pu prendre connaissance qui me feront changer d’avis, que ce projet de loi s’enferme dans les limites de son financement. De plus il érige en principe la complémentarité du financement notamment de la prestation de compensation à la charge des Départements interdisant de ce fait l’égalité de traitement des citoyens en situation de handicap sur l’ensemble du territoire.

Si, selon votre propre expression, « la question du handicap doit rejoindre la question plus générale de la capacité de notre société à reconnaître sans discrimination l’ensemble de ses membres et à fonder la cohésion sociale sur la diversité ». J’aimerai comprendre par quelle baguette magique dépasserez-vous le paradoxe d’un financement par enveloppe fermée devant répondre aux besoins des personnes exprimés par une évaluation personnalisée.
J’imagine que cette baguette sera agitée au niveau des départements puisque vous prévoyez déjà qu’en cas d’insuffisance des ressources, il reviendrait, selon les propos que vous avez tenus devant la Commission des Affaires Sociales, aux départements responsables de la prestation de compensation de financer le différentiel.

Manifestement cette « CNSA » dont on ne connaît toujours pas le statut ne poursuivra pas l’objectif reconnu par tous les acteurs du champ du handicap et de la gérontologie qui est celui d’intégrer la perte d’autonomie dans le dispositif historique de la sécurité sociale financé par la Solidarité Nationale..
En effet, il n’est pas réaliste de croire que les recettes nouvelles engendrées par cette journée de travail non rémunérée seront adaptées aux enjeux sociaux posés par les réalités démographiques, le vieillissement de la population, la persistance des situations d’exclusion et de discrimination dont sont victimes les personnes en situation de handicap et de dépendance.

Vous proposez à la nation un imbroglio inextricable entre les implications respectives du département, de la région et de l’Etat et un manque de lisibilité quant à la provenance de ces ressources. Là où tous attendaient des mesures fortes engagées résolument dans le progrès, vous nous noyez dans des dispositifs d’une opacité telle, que seul quelques spécialistes résistent à l’exercice pour vous comprendre.

Malgré tout il ne faut pas être spécialiste pour saisir les intentions du gouvernement qui indique clairement que : « Cette nouvelle caisse n’a pas vocation à gérer le risque dépendance…, elle rassemblera les moyens mobilisés par l’Etat et l’assurance maladie pour prendre en charge la dépendance des personnes âgées et handicapées… et déléguera les moyens financiers aux Départements qui seront responsables de la mise en œuvre globale de la politique de dépendance. "

Rien ne garantit dès-lors l’égalité de traitement sur le territoire, dont on sait avec l’APA qu’elle n’est pas respectée par ce type d’organisation. De plus ce transfert aux départements induit la mise en œuvre de compétences que les départements ne maîtrisent pas aujourd’hui et dont ils refusent catégoriquement la responsabilité s’agissant des crédits de l’assurance maladie et pour laquelle elle s’inquiète à juste titre de la mise en péril à terme de notre système nationale de protection et de sécurité sociale.

Ce projet s’enferme dans les limites de son financement. Il érige en principe la complémentarité du financement par les collectivités locales, ce qui contredit l’égalité de traitement des citoyens en situation de handicap sur l’ensemble du territoire.

Vous déclarez que « la question du handicap doit rejoindre la question plus générale de la capacité de notre société à reconnaître sans discrimination l’ensemble de ses membres et à fonder la cohésion sociale sur la diversité ». De quelle baguette magique allez- vous vous servir ? Celle des départements, sans doute, à entendre vos propos devant la commission.

Cette C.N.S.A. dont on ne connaît toujours pas le statut ne poursuivra pas l’objectif reconnu par tous : intégrer la perte d’autonomie dans le dispositif historique de la sécurité sociale. Il n’est pas réaliste de croire que les recettes nouvelles engendrées par la journée de travail non rémunérée seront adaptées aux nécessités imposées par le vieillissement de la population et la persistance des situations d’exclusion et de discrimination. Vous créez un imbroglio inextricable entre les implications respectives du département, de la région et de l’État. Là où tous attendaient des mesures de progrès, vous nous noyez dans des dispositifs d’une opacité qui les rend incompréhensibles aux non-spécialistes. Mais il ne faut pas être spécialiste pour saisir vos intentions !

Malgré l’amélioration due à la navette, ce texte riche de promesses ne dispose pas des moyens financiers nécessaires. Nous nous sommes efforcés de le renforcer conformément aux souhaits des associations, mais deux dangers majeurs le guettent : une application a minima et des transferts de charges vers les conseils généraux. Nous ne pouvons vous suivre sur ce chemin, et encore moins quand vous proposez de faire une étape de plus dans le démantèlement de la sécurité sociale.

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