Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

Aménagement du territoire et développement durable

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Nous sommes aujourd’hui dans un modèle hybride inopérant

Aménagement numérique des territoires -

Par / 9 décembre 2020

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous abordons un thème cher au sénat, celui de l’aménagement numérique du territoire. Il faut reconnaître qu’il s’agit d’une question essentielle pour nos concitoyens, comme l’a démontré avec acuité la crise de la covid-19. Cette crise a révélé de nouvelles fractures au sein de notre société : aux fractures sociales entre les premiers de cordée et les premiers de corvée se sont ajoutées des fractures territoriales et numériques dans l’accès au service public.

Ainsi, la question de l’accès à une connexion internet de qualité comme au réseau téléphonique mobile a été cruciale pour nombre de nos concitoyens dans leur rapport au monde durant le confinement. Grâce à une bonne connectivité, certains ont pu profiter de leurs proches, mais également poursuivre leur travail à distance, suivre des cours, des formations, accéder aux collections des musées, à la culture en ligne et aux divertissements, ou encore régler des problèmes administratifs, inscrire leurs enfants aux activités, payer la cantine, faire leurs courses livrables à domicile… Bref, ils ont pu continuer à vivre dans les conditions permises par l’État d’urgence sanitaire. Pour d’autres, l’isolement physique a été conjugué à un isolement numérique, une telle situation étant insupportable moralement, mais également particulièrement handicapante.

De ce constat, nous tirons une leçon. Les réseaux de télécommunications sont à l’image des réseaux de communications au XIXe siècle : un levier puissant d’aménagement du territoire et de désenclavement, un outil d’intégration au monde. Pour cette raison, notre groupe demande depuis de nombreuses années l’intégration du très haut débit, soit un débit supérieur à 30 mégabits par seconde, au service universel des communications électroniques, afin d’en garantir réellement l’accès pour tous.

Faute d’une telle spécification, corollaire d’un nouveau droit au numérique qui reste à conquérir, la place laissée à l’initiative privée a été prépondérante. L’urgence à l’époque a été de démanteler le monopole d’alors, celui de France Télécom, devenu Orange, pour permettre, au nom des directives européennes et de la concurrence, à d’autres opérateurs de s’installer. Une telle situation devait être favorable aux usagers, devenus des clients. Que constate-t-on ?

Ce changement de paradigme et la succession des différents plans n’ont pas permis d’avancer vers une couverture intégrale des territoires, et trop de nos concitoyens restent toujours sur le bord des routes numériques. Alors que le plan France très haut débit, adopté le 28 février 2013 par le Gouvernement, a initialement fixé l’objectif d’une couverture intégrale du territoire en très haut débit pour 2022, puis repoussé à 2025, nous en sommes malheureusement encore loin. Avec ce plan, 80 % de la population devraient être directement reliés à la fibre optique. Ce plan très haut débit prévoit de mobiliser les acteurs privés et publics, pour un investissement total évalué à 20 milliards d’euros.

Pour ce faire, le territoire est coupé en deux. Sur le territoire le plus dense, représentant 57 % de la population, les opérateurs s’engagent à déployer des réseaux de fibre privés mutualisés de très haut débit dans le cadre de conventions signées avec l’État et les collectivités concernées. Le déploiement des réseaux privés nécessite un investissement des opérateurs de 6 milliards à 7 milliards d’euros.

Pour le reste du territoire, qui représente 43 % de la population, mais 90 % du territoire, autant dire l’essentiel de notre pays, les collectivités territoriales créent des réseaux publics, les réseaux d’initiative publique ou RIP. Ceux-ci sont aujourd’hui frappés d’une faiblesse qui tient en la difficulté, une fois même le réseau créé, de trouver des opérateurs pour s’y inscrire. Ainsi, dans les RIP, seuls 26 % des prises installées bénéficient de l’offre de plus d’un opérateur.

Par ce découpage, le plan entérine et poursuit un schéma bien connu, dans lequel on privatise les profits et socialise les pertes. Là où la rentabilité est assurée, les opérateurs interviennent et, là où elle n’est pas assurée, la puissance publique se substitue avec, je le souligne, de fortes limites, puisque l’intervention des collectivités comme de l’État se place dans un contexte d’assèchement global des ressources.

Dans les zones intermédiaires, pas tout à fait denses, mais suffisamment pour se passer de l’initiative publique, on fait appel aux manifestations d’intérêt, laissant encore la main au secteur privé pour répondre à des questions relevant de l’intérêt général.

Le déploiement de réseaux publics par les collectivités territoriales représente un investissement de 13 milliards à 14 milliards d’euros. Les recettes d’exploitation et le cofinancement des opérateurs privés doivent financer la moitié de cet investissement, limitant le besoin de subventions publiques à 6,5 milliards d’euros. Sur cette somme, le plan France très haut débit prévoit un double soutien financier pour les projets des collectivités ; d’une part, une subvention de l’État de 3,3 milliards d’euros et, d’autre part, l’accès à des prêts à des taux préférentiels.

En décembre 2017, le Gouvernement a pourtant stoppé les subventions et fermé le guichet chargé de distribuer ces aides aux collectivités. À la suite d’une forte mobilisation des territoires, le guichet a rouvert en décembre 2019, avec un financement limité à 140 millions d’euros. Dans la loi de finances pour 2020, ces sommes sont même passées à 440 millions d’euros.

Le Sénat a obtenu, lors la troisième loi de finances rectificative, une rallonge de 30 millions d’euros et le plan de relance, dans le cadre de la loi de finances pour 2021, prévoit aujourd’hui de nouvelles autorisations d’engagement à hauteur de 240 millions d’euros. Autrement dit, en cumulé, en ajoutant ces autorisations d’engagement supplémentaires aux crédits dégagés sur les RIP antérieurs, ce sont 550 millions d’euros qui sont aujourd’hui mis à disposition du plan France très haut débit.

Certes, cette somme est augmentée, mais elle reste en deçà des besoins puisque, selon l’Observatoire du très haut débit, il faudrait environ 800 millions d’euros pour atteindre nos objectifs.

Par ailleurs, dans un rapport du 31 janvier 2017, la Cour des comptes estimait que le projet devrait dépasser la durée et le budget initiaux, pour passer de 20 milliards à 35 milliards d’euros et s’étaler jusqu’en 2030, ce qui soulève de nouvelles questions de financement.

Considérant des chiffres qui restent très décevants, puisqu’aujourd’hui seulement un peu plus de 50 % des locaux disposent d’une couverture en très haut débit, nous considérons qu’il convient de changer de modèle. L’effort public doit être réévalué de manière globale, afin de redonner un cadre à l’investissement et à l’action publique en faveur de l’aménagement numérique des territoires. L’intervention publique de l’État ne peut se limiter à une politique de guichet ou à des appels à manifestation d’intérêt, encore moins à des enchères publiques, comme avec la 5G, qui pose pourtant tant de problèmes éthiques et politiques, comme l’a souligné la Convention citoyenne sur le climat.

L’intervention privée doit donc être mieux encadrée. La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite Élan, a en ce sens marqué des avancées. Une clause « fibre » a ainsi été insérée permettant à l’Arcep (Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse), après une mise en demeure sur le respect d’obligations de déploiement résultant d’engagements pris, de sanctionner l’opérateur à hauteur de 1 500 euros par local non raccordable pour un réseau filaire ou de 3 % du chiffre d’affaires.

Pour autant, force est de reconnaître que ces dispositions n’ont fait l’objet d’aucune mise en œuvre, alors même que, à la fin du premier trimestre 2020, Orange et SFR n’avaient rendu respectivement que 67 % et 75 % des sites des zones AMII (Appel à manifestation d’intention d’investissement) raccordables. Je crains donc que ces mesures ne soient assez peu dissuasives.

La question des modalités de construction et de gestion des infrastructures numériques reste entière. Elle est prioritaire. Pourquoi permettre aux opérateurs privés d’être propriétaires des infrastructures dans les zones denses et rentables, et les exonérer de cette obligation en zones non rentables ? Pourquoi ne pas avoir soit séparé partout les infrastructures et les activités d’opérateurs, à l’image par exemple du rail, soit conservé un modèle unifié qui aurait permis de basculer, grâce à la rente du cuivre, au fibrage de l’ensemble des territoires ? Nous sommes aujourd’hui dans un modèle hybride, inopérant pour remplir ses missions d’intérêt général.

Nous considérons ainsi qu’il est nécessaire de créer un opérateur national, propriétaire des réseaux, et dont le financement serait assuré à la fois par les opérateurs et par l’État. Il s’agit de doter cet opérateur de ressources mutualisées, pourquoi pas au travers d’un fonds dédié, alimenté par les entreprises sur leurs bénéfices, souvent considérables et si souvent décriés comme le résultat d’ententes. Les actions de SFR, Bouygues et Orange se portent toutes très bien, leurs résultats étant positifs, même avec la crise !

Dans le modèle que nous vous proposons, toutes les recettes de l’opérateur de réseau seraient obligatoirement réinvesties dans le développement et l’entretien du réseau existant. Il s’agirait ainsi de permettre la mutualisation des recettes des zones denses pour couvrir les besoins des zones moins denses, ce qui serait une avancée considérable.

Rappelons pour finir que la Commission européenne a fixé pour 2025 l’objectif d’une couverture totale des locaux à 100 mégabits par seconde, soit la mise en place de la fibre jusqu’à l’ensemble des abonnés. La France se doit donc de créer les moyens d’atteindre ces objectifs pour éviter le renforcement de fractures territoriales par de nouveaux déserts numériques, alors même que le droit au très haut débit doit être garanti pour l’ensemble de nos concitoyens.

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