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Finances

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Loi de finances

Par / 7 juin 2001

par Marie-Claude Beaudeau et Paul Loridant

Monsieur le président, madame la secrétaire d’Etat, messieurs les ministres, mes chers collègues, l’ordonnance organique relative aux lois de finances que nous voulons réformer a quarante-deux ans. Elle a survécu à tous les gouvernements, à toutes les tempêtes budgétaires et, il faut bien le dire, à tous les assauts.
A ce jour, le Parlement a eu à connaître de trente-six ou trente-sept propositions de réformes. Parmi elles, dix ont pour origine les groupes parlementaires communistes, à l’Assemblée nationale ou au Sénat. C’est dire notre opposition comme j’avais d’ailleurs eu l’occasion de le rappeler lors du dernier débat budgétaire !

Pourquoi cette opposition ? Pourquoi cette résistance ?
La discussion d’une telle proposition de loi organique relative aux lois de finances, qui modifie les techniques du débat budgétaire, n’est pas neutre au plan politique.
Tout d’abord, je poserai la question suivante : quelle portée le débat d’aujourd’hui peut-il avoir ? Ce n’est évidemment pas un débat secondaire, car ce n’est pas tous les ans que l’on est amené à modifier les règles du jeu de la discussion budgétaire.

La présente ordonnance a rendu service, depuis quarante-deux longues années, à tous les gouvernements qui se sont succédé, avec l’utilisation abusive, voire systématique, de l’article 40 de la Constitution, restreignant la dépense, et l’article 42 de l’ordonnance, restreignant le droit à l’amendement.
Nous sommes donc contraints, dans un premier temps, à faire quelques rappels.

Premier aspect de la situation : quelle est la portée historique de l’ordonnance de 1959 ? Cette ordonnance ne peut pas être isolée de son contexte.

M. Philippe Marini. Bien sûr !

Mme Marie-Claude Beaudeau. En janvier 1959, la Constitution de la Ve République venait à peine d’être promulguée et le gouvernement d’alors, dont les soutiens politiques étaient pour le moins disparates et susceptibles, à plus ou moins longue échéance, de se déliter, avait besoin de disposer des outils nécessaires à un exercice durable du pouvoir.

M. Philippe Marini. C’est sûr que vous ne le souteniez pas !

Mme Marie-Claude Beaudeau. Non seulement nous ne le soutenions pas, mais nous le combattions !
Faut-il rappeler que le gouvernement de l’époque était constitué de gaullistes, d’indépendants, de centristes et avait l’appui de la SFIO ?

M. Jean Delaneau. Horreur absolue !

Mme Marie-Claude Beaudeau. Je vous renvoie à la composition du gouvernement de l’époque : président du Conseil : Charles de Gaulle ; ministres d’Etat : Guy Mollet,...

M. Henri de Raincourt. Oh ! la la !

Mme Marie-Claude Beaudeau. ... Jacquinot, Houphouët Boigny ; ministre des finances : Antoine Pinay.

M. Jean Delaneau. On ne peut faire pire !

Mme Marie-Claude Beaudeau. Le début de l’année 1959 restera d’ailleurs marqué, dans les annales des constitutionnalistes, par le nombre particulièrement élevé d’ordonnances promulguées, ce processus caractérisant un souci évident d’affermissement du nouvel exécutif et d’affaiblissement du pouvoir législatif.
L’ordonnance organique et son corollaire constitutionnel - le trop fameux article 40 -, c’est bel et bien l’outil politique et institutionnel dont le pouvoir gaulliste de l’époque s’est servi pour prendre et conserver durablement l’initiative en matière de loi de finances, donc, pour l’essentiel, dans la définition des choix politiques fondamentaux dans la vie du pays.

Il s’agit là de la claire affirmation de la primauté du pouvoir exécutif au détriment du législatif, dans un souci de permanence et de durabilité correspondant, au demeurant, aux desiderata des plus sûrs soutiens du pouvoir de l’époque, c’est-à-dire le monde de l’industrie et des affaires.

Mais ce qui pouvait, dans un premier temps, n’apparaître que comme un choix conjoncturel - on était, en particulier, près de la mise en place du nouveau franc au travers du plan Rueff - est devenu, au fil du temps, une donnée incontournable de notre vie politique, chaque gouvernement s’étant finalement accommodé des règles du jeu ainsi fixées.

Pour autant, en ce qui nous concerne, nous nous sommes toujours élevés contre le caractère exorbitant des prérogatives données, en matière de détermination des choix budgétaires, au seul pouvoir exécutif.
Nous sommes favorables, je le dis, une fois de plus, à la remise en cause de l’ordonnance organique. Il était devenu urgent de procéder à cette réforme.

Mais j’observe que l’existence de l’ordonnance organique n’a pas empêché, ces dernières années, que l’exécution budgétaire connaisse quelques errements.
J’en veux évidemment pour preuve la discussion des derniers collectifs de fin d’année, tant en 2000 qu’en 1999 ou en 1998, où nous avons fini par constater l’existence de plus ou moins importantes plus-values de recettes ou moins-values de dépenses qui ont modifié le solde définitif et transformé les données budgétaires initiales.

Dans un autre ordre d’idées, on ne peut aussi manquer de rappeler à certains d’entre vous, chers collègues de la majorité sénatoriale, que les exercices budgétaires 1994, 1995 ou 1996 furent marqués par de douloureux collectifs pour lesquels tous les artifices rendus possibles par les textes furent utilisés pour compenser l’irréalisme des prévisions économiques et budgétaires des lois de finances initiales.

Cela dit, doit-on imputer à la seule ordonnance organique ces dérives de plus en plus préoccupantes et qui ont justifié de vous-même, monsieur le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, du temps où vous présidiez l’Assemblée nationale, que vous vous interrogiez et que vous ayez confié une mission sur la réforme de l’ordonnance ?

N’ayons aucune hésitation de ce point de vue.
Si les dernières lois de finances, construites selon les principes de l’ordonnance organique, ont pu être en quelque sorte rattrapées par la réalité de la situation économique, dans un sens ou dans l’autre, c’est peut-être aussi parce que les droits du Parlement à débattre et à orienter les choix budgétaires sont finalement si limités qu’il manque à la discussion des lois de finances cet équilibre qui naîtrait d’une autre répartition des rôles.
Il est évident que la limitation excessive du droit d’initiative parlementaire par le jeu de l’application de l’ordonnance réduit, en fait, la discussion budgétaire à cette description, peu favorable au demeurant.

L’intérêt de l’actuelle discussion budgétaire ne réside évidemment pas dans les masses financières qu’elle permet de « bouger ». Il réside bien plutôt dans la qualité de la controverse intellectuelle et, osons le mot, idéologique et politique que nous pouvons avoir au fil du débat.

Quand nous ouvrons le débat sur l’impôt de solidarité sur la fortune, sur l’intégration des revenus du capital dans l’assiette de l’impôt sur le revenu, sur l’avoir fiscal ou sur le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée, nous sommes dans le cadre d’un débat politique de première importance, qui vaut largement tous les autres.
Mais il n’en demeure pas moins que le débat budgétaire souffre incontestablement de ne pouvoir réellement peser sur l’emploi des ressources publiques pour répondre aux aspirations de la population et aux besoins de l’Etat et de ses services.

Notre groupe s’interroge sur le fait que le peu d’initiative laissé aux parlementaires en matière de dépenses publiques a finalement pesé sur l’exécution budgétaire elle-même. C’est là, en effet, un débat essentiel.
Nous ne somme pas des « idéologues de la dépense » qui ne se satisferaient que de la création d’un déficit public de plus en plus réduit, comme vous le préconisez, monsieur le rapporteur général.
Mais posons la question : les parlementaires de la nation ne sont-ils pas en mesure d’opérer une analyse critique et pertinente de la dépense publique, analyse pouvant conduire à une utilisation plus efficiente de l’argent public ? Les dépenses d’aujourd’hui sont souvent les économies de demain.

Autre question à laquelle notre assemblée s’est souvent résignée : l’initiative des choix budgétaires ne peut pas être réservée au seul pouvoir exécutif. Le Sénat ne se prive pas d’affirmer ce principe parlementaire. Encore faudrait-il qu’il le mette en application.
Or, dans ce domaine, la proposition de loi organique ne donne aucun pouvoir supplémentaire au Parlement.
Nous devons même constater, à l’examen des attendus de la proposition de loi et de ses articles, tels qu’ils ont été votés par l’Assemblée nationale et, a fortiori, en prenant en compte le point de vue de la majorité de la commission des finances du Sénat, que l’extension des pouvoirs de contrôle du Parlement se limite, dans les faits, à deux choses : il est plus informé des mouvements de gestion et peut déterminer l’amplitude des économies réalisables pour parvenir à l’équilibre budgétaire.
Décidément, le débat sur la dépense publique mérite sans doute autre chose qu’une simple sophistication des outils de maîtrise que la présente proposition de loi organique tend à promouvoir.

Il y a, certes, des évolutions.
Pour les parlementaires quelque peu habitués à lire la série des « bleus » et des « jaunes » budgétaires, la définition d’une répartition de la dépense publique en programmes et en missions est susceptible de permettre une approche plus rationnelle et plus pertinente de la qualité de la dépense publique.
Mais nous nous interrogeons toujours : selon quels critères et quelles orientations seront définis les objectifs et les résultats des politiques publiques ?
Qu’est-ce qui doit primer ? La satisfaction des besoins collectifs, qui est au coeur de l’action publique, qui se doit de la motiver, de la justifier et de l’accomplir, ou celle des comptables européens, poursuivant sans relâche l’optimisation mesurable en termes d’économies et d’équilibre budgétaire ?

Nous nous méfions d’une simple logique comptable.
Et nous avons quelque peu l’impression que la présente proposition de loi organique en reste là et qu’elle ne fait qu’inscrire dans le marbre de la Constitution une pratique budgétaire de caractère quelque peu circonstanciel, technocratique, européen, au service de la Banque centrale européenne.
Les prochaines lois de finances ne sont-elles pas d’ores et déjà marquées par cette conception trop économe et trop chiche de l’utilisation de l’argent public, et cela pour quelles motivations ?
On ne peut donc, dans ce cadre, omettre de rappeler que les discussions budgétaires à venir se dérouleront dans un nouveau contexte politique et économique, celui de l’Union économique et monétaire.

Dans les faits, alors que l’ordonnance de 1959 était l’outil dont s’est servi le pouvoir de l’époque pour chercher à atteindre ses objectifs essentiels, nous avons quelque peu l’impression que la présente proposition de loi consiste à mettre en place dans notre pays l’outil liant la discussion budgétaire nationale aux impératifs de la construction européenne, notamment cet épuisant soutien à la parité de la monnaie unique.
Les propositions qui nous sont faites participent de ces finalités. Plaçant résolument la dépense publique sous la dépendance des objectifs de la politique monétaire pilotée par la Banque centrale européenne, de la convergence des politiques économiques des Etats, de l’harmonisation fiscale telle qu’elle est voulue par la Commission de Bruxelles, du « moins-disant » social et de la remise en question des services publics qui anime nombre de directives, elles tendent à lier durablement les choix budgétaires de la nation aux pressions et décisions externes.

C’est un peu comme si l’on nous demandait aujourd’hui de renoncer aussi rapidement à tout nouveau pouvoir de contrôle ou d’initiative du Parlement au profit d’une recentralisation du pouvoir réel de définition des choix budgétaires au coeur des institutions et de la construction européennes.
Nous ne sommes pas seuls, il est vrai, sur la planète, mais devons-nous pour autant corseter la discussion budgétaire dans le cadre d’une construction européenne dont il n’est pas certain qu’elle rencontre un appui populaire et une réussite aussi manifestes que pourraient le souhaiter ses partisans ?
L’autre objectif affiché de la présente proposition de loi est de participer à la mise en oeuvre de la réforme de l’Etat.

Sur ce point, il convient d’emblée de souligner que nous sommes partisans d’une intervention publique plus efficace...

M. Philippe Mariani. Et surtout de fonctionnaires en plus grand nombre !

Mme Marie-Claude Beaudeau. ... partant des potentiels constitués par l’implantation des services publics et les conditions d’atteinte de leurs missions.
Mais, je souhaiterais relever plusieurs points.
Tout d’abord, les crédits votés en loi de finances manqueraient quelque peu de fongibilité et seraient, dans des domaines relativement importants, soumis à la limitation des enveloppes.
Ensuite, et c’est là un point essentiel, les crédits de personnel seraient l’objet d’une double limitation - tant en crédits postes qu’en masse salariale - dont il est à craindre qu’elle ne provoque, au plus près du terrain, rien d’autre qu’une gestion purement comptable des deniers publics et qu’elle n’ouvre donc la porte à une précarisation renforcée des emplois.
On observera également que les mesures de revalorisation salariale seraient en quelque sorte isolées dans un ensemble spécifique, ce qui ne peut que soulever des interrogations sur le sens que l’on souhaite durablement donner à la négociation collective dans la fonction publique.

L’emploi public, pour nous, n’est pas un poids mort dans l’économie.
Parce que des millions de salariés de notre pays sont aujourd’hui employés dans le secteur public, nous disposons d’un important potentiel de croissance, qui découle de leurs pratiques de consommation, de leur épargne ou encore des rentrées fiscales nées de l’imposition des revenus.
Que l’on ne s’y trompe pas, l’emploi public non qualifié n’existe pour ainsi dire pas, et la situation des fonctionnaires est donc très différente de la situation des salariés du secteur privé.

Cette obstination à vouloir comprimer au maximum l’emploi public qui semble animer les auteurs de proposition de loi organique et qui est aussi sensible dans les amendements proposés par notre commission des finances ne peut que nous surprendre.
Veut-on obtenir de la représentation nationale qu’elle intègre, dans sa démarche budgétaire, une poursuite permanente de la réduction des effectifs, qui serait la seule manifestation d’une pratique budgétaire vertueuse ?
La réforme de l’Etat est-elle donc celle d’un Etat modeste, replié sur ses fonctions régaliennes, abandonnant aux collectivités locales, aux associations ou à l’initiative privée la résolution des problèmes sociaux les plus criants et déléguant, dans une démarche parfaitement supranationale, aux institutions européennes le soin de dire la politique dans des domaines essentiels, que ce soit la politique monétaire, la politique économique ou encore le devenir des services publics ?

Nous devons nous garder d’un risque sérieux et grave qui réside dans la proposition de loi telle qu’elle est aujourd’hui rédigée et qui sera encore aggravé par le Sénat : celui de construire un dispositif technique conduisant immuablement à des choix malthusiens, quand bien même la situation économique d’une année donnée pourrait justifier des audaces et des choix budgétaires plus marqués.

A nous enfermer dans le débat sur la technique budgétaire, nous risquons d’ailleurs d’oublier l’esssentiel, à savoir qu’une loi de finances, est la plus claire manifestation des choix d’un gouvernement et de ses orientations politiques fondamentales.

M. Philippe Marini. C’est vrai !

Mme Marie-Claude Beaudeau. Elle en est le manifeste et doit le rester.
Nous avons pour le moment quelque peu l’impression que le débat qui s’ouvre va conduire à fabriquer l’outil de l’austérité budgétaire.
Notre opposition est donc profonde. Elle se fonde sur deux orientations de la proposition que la majorité du Sénat accentue.

Premièrement, l’émergence du programme européen de stabilité s’affirme. Nous connaissons la politique de la Banque centrale européenne fondée sur la déflation salariale, la stagnation des salaires, l’amputation des dépenses publiques.

Deuxièmement, le plafonnement de la dépense doit conduire les exécutifs à imposer des crédits au sein de missions et de programmes, dans la limite du plafond de dépenses prescrites et qu’il faut donc imposer.
A ces dispositions qui ne sont en fait que des adaptations de l’ordonnance aux évolutions européennes, nous opposons trois grandes idées.
Première idée : la redéfinition d’une maîtrise du budget doit être celle de la maîtrise de la politique économique du pays par le Parlement et non par la Banque centrale européenne.

Deuxième idée : le renforcement du contrôle parlementaire est la clé de toute politique de transparence et d’efficacité sociale. C’est au Parlement, et à lui seul, de fixer les orientations du programme, de la mission.
Troisième idée : afin de se garantir contre toute dérive en matière de modification des dépenses, le Parlement doit à tout moment pouvoir contrôler les recettes fiscales, les exonérations de toute nature, les dépenses pour l’Union européenne et l’utilisation des fonds publics.

Ces idées ne figurent pas dans la proposition de loi organique. N’est-ce pas pour cette raison que la commission des finances recherche un consensus ? Le débat dira si nous avons raison.

Vote sur l’ensemble

Paul Loridant. Monsieur le président, madame le secrétaire d’Etat, mes chers collègues, l’importance et la longueur de nos débats ont mis en évidence que cette proposition de loi organique était tout sauf une simple discussion de caractère technique, à aborder isolément du contexte politique ou budgétaire dans lequel nous sommes. En effet, c’est la première fois sous la Ve République que le Parlement débat de la « Constitution financière », si je puis l’appeler ainsi, de la République, puisque le texte que nous voulons réformer est une ordonnance et donc, par définition, n’avait pas été examiné par le Parlement.

Aux yeux du groupe communiste républicain et citoyen, un problème se pose. Nous avons le sentiment que la discussion de la présente proposition de loi organique souffre d’être intégrée dans un débat plus important, voire décisif, sur le devenir global des politiques publiques, avec notamment la remise en cause quasi systématique de la dépense publique, ou en tout cas de son bien-fondé.

On doit par exemple se demander s’il existe un lien entre la présente proposition de loi organique et le débat d’orientation budgétaire que nous allons bientôt avoir. Or, nous savons que lors de ce débat sera sans doute théorisée la perspective d’une réduction programmée de la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut, comme si la croissance et la répartition de ses fruits relevaient d’un débat en soi, sans lien avec le contexte politique.
Quel sentiment général nous habite à l’examen du texte de la proposition de loi organique tel que le Sénat l’a amendé ?

Des progrès ont été accomplis en ce qui concerne l’information du Parlement sur la programmation et sur la connaissance de l’exécution budgétaire. On peut en particulier se féliciter du nouveau sens donné aux lois de règlement, ou encore aux procédures suivies en matière de changements d’affectation des dépenses.
Mais des questions essentielles demeurent aujourd’hui sans qu’aucune réponse satisfaisante ait été apportée, et nous le regrettons.

Premier aspect : l’essentiel de l’initiative budgétaire, si ce n’est sa quasi-exclusivité, reste dans les mains de l’exécutif. Aggravant ce processus, un durcissement des règles de recevabilité semble associé à la nouvelle rédaction de l’article 48 de la proposition de loi organique, et le pouvoir des seules commissions des finances des deux assemblées a été renforcé - ce qui, à titre personnel, ne me choquerait pas - mais sans doute au détriment des autres commissions.

Second aspect : les choix opérés en matière de dépenses de personnel demeurent particulièrement discutables. Le double plafonnement des dépenses concernées, en postes budgétaires comme en masse financière, est, de notre point de vue, la porte ouverte à une remise en question, même larvée, des statuts des agents du secteur public, et peut-être, à la précarisation des emplois dans ce secteur.

On peut, par exemple, craindre que la définition de nouvelles missions ou de nouveaux programmes ne conduise, eu égard aux objectifs définis, à généraliser le recours à des emplois dépourvus de garanties statutaires fondamentales, dans une logique malthusienne de culture du résultat éloignée des finalités d’intérêt général, la notion d’intérêt général étant associée par définition au secteur public.

On ne peut d’ailleurs, dans cette optique, que se demander quels effets le départ en retraite dans les dix années à venir d’une part importante des agents actuellement en fonction dans le secteur public pourra entraîner pour la quotité effective de l’enveloppe des crédits de personnel.

Plus fondamentalement encore, devons-nous nous contenter d’une proposition de loi qui renforce dans les faits les pouvoirs de définition des priorités budgétaires du seul pouvoir exécutif et qui instrumentalise, pour partie, l’intervention parlementaire, en en faisant un outil de contrôle certes souhaitable mais plus ou moins tatillon et destiné à donner corps aux politiques restrictives imposées à partir des choix liés à la construction de la politique européenne ?

Je doute que nos compatriotes soient nécessairement demandeurs d’une politique budgétaire qui, sous prétexte de rigueur, accepte l’impuissance du pouvoir politique à peser sur le cours des choses et le mouvement général de l’économie et de la société.

Dans ces conditions, le groupe communiste républicain et citoyen s’abstiendra sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances.

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