Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd’hui pour étudier une proposition de loi visant à apporter une réponse à la question de la responsabilité pénale pour des faits non intentionnels. Cette proposition de loi a été déposée afin, nous dit-on, de répondre au malaise des élus. Cependant, pour des raisons tenant au contexte dans lequel elle est déposée mais aussi au niveau limité des réponses qu’elle apporte à des préoccupations légitimes des élus, comme l’a précisé le rapporteur
M. Fauchon, Mme le garde des sceaux, pour sa part, ayant parlé d’amorce de réponse - les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen pensent que cette proposition de loi risque d’être inopportune, voire contre-productive.
Je m’explique. Il est vrai que les élus locaux rencontrent depuis plusieurs années de plus en plus de difficultés dans l’exercice de leurs fonctions. Les premières lois de décentralisation ont bientôt
vingt ans. Avec le recul, cette rupture essentielle et nécessaire avec la tradition centralisatrice de l’Etat français se révèle éminemment perfectible, et nous attendons beaucoup de la commission mise en place par
M. le Premier ministre, présidée par notre collègue Pierre Mauroy. Depuis l’entrée en vigueur, en 1982, de la première loi de décentralisation, la France a profondément changé de visage. La crise s’est approfondie, même si les derniers chiffres sont encourageants.
L’aggravation du chômage, les difficultés que rencontrent nos concitoyens pour se loger et se soigner, le relâchement du tissu social, le nombre croissant des incivilités sont autant de défis auxquels les collectivités locales, et singulièrement les communes, sont confrontées quotidiennement.
L’accroissement incessant de leurs responsabilités, qui ne s’est pas accompagné d’un transfert important des moyens, a entraîné - on le sait - le découragement de nombreux élus, notamment les maires.

Cette détresse s’est cristallisée autour de la question de la responsabilité pénale des élus pour faits non intentionnels. Lors de la tempête, en décembre dernier, de la marée noire ou des inondations dans le Languedoc-Roussillon - j’ai eu l’occasion d’y rencontrer de nombreux élus - les élus ont fait preuve d’une attitude exemplaire, mais ils ont également exprimé leur crainte de voir leur responsabilité pénale engagée si, par malheur, des bénévoles travaillant sur les sites venaient à être blessés.
Ils ressentent en effet comme particulièrement injuste leur mise en cause personnelle pour des faits dont ils n’ont même pas eu connaissance, alors que, bien souvent, ils sont obligés de " bricoler " au mieux pour pallier l’absence de moyens effectifs.
Même lorsque, comme c’est le cas la plupart du temps, la relaxe est prononcée, ils ont l’impression d’avoir été assimilés à des délinquants.

Le problème est réel, même si on peut regretter qu’il soit souvent surexploité. En effet, les chiffres officiels sont bien moins alarmants que ce que disent certains : une cinquantaine d’élus mis en cause depuis 1995 ; une vingtaine de condamnations. Cela ne doit pas masquer les véritables préoccupations des élus.
Je ne pense pas, en effet, que l’on appelle aujourd’hui " la crise de vocation " des maires soit due exclusivement ou même prioritairement à la crainte de voir leur responsabilité pénale engagée. Ce serait bien mal les connaître et bien mal les juger. Compte tenu du nombre d’élus locaux qui siègent ici, je pense qu’ils en conviendront avec moi.
Certes, régler la question peut contribuer à répondre un tant soit peu au malaise des maires, et le fait que la réponse ne soit qu’un élément du problème ne devrait pas nous faire renoncer à le traiter.
Néanmoins, je m’interroge à la fois sur la portée symbolique de l’examen de ce texte et sur l’efficacité du dispositif.
Dans la perspective du Congrès sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, je m’étais interrogé sur le signe que nous allions donner, en tant qu’élus et constituants, aux citoyens qui venaient de manifester leur attente forte d’une justice indépendante.
Aujourd’hui, alors que nous commençons la discussion du texte relatif à la responsabilité pénale des élus, la réponse est bien plus préoccupante que celle que j’avais alors imaginée.
Le report du Congrès est perçu par nos concitoyens comme un échec de l’indépendance de la justice, et vous n’empêcherez personne de penser qu’avec cette proposition de loi les élus cherchent à se reconstruire une immunité. On voit bien, dans ce débat, la difficulté, y compris pour certains, de prétendre le contraire.
C’est ce qui peut arriver de pire, parce que nous risquons d’accréditer l’idée d’une protection infondée des élus locaux, contrairement à l’objectif que vous cherchez à atteindre par cette proposition de loi.
Cette liaison entre l’indépendance de la justice et la responsabilité des élus, vous en portez pour partie la responsabilité. En effet, vous avez, chers collègues de la majorité sénatoriale, souhaité en faire un élément de la réforme globale de la justice, en adressant un questionnaire en ce sens au garde des sceaux, comme préalable au vote du Congrès.
De même, vous n’avez eu de cesse de parler de la nécessité d’une réforme globale de la justice, de l’importance du dialogue que seul le temps peut permettre. C’est bien vous, monsieur le président Larché, qui avez déclaré, le 21 décembre, à l’occasion d’un débat télévisé : " Je me suis abstenu sur cette réforme de la justice, je n’ai pas voté pour, je n’ai pas voté contre, et ce n’était pas lâcheté de ma part, ce n’est pas mon habitude. Je l’ai fait pourquoi ? Parce que je devinais que cette réforme en elle-même n’était qu’un élément d’un tout et que ce qui comptait avant tout c’était le tout. " Il semblerait que ce qui est vrai pour la réforme de la justice ne le soit pas pour d’autres sujets.
Nous aurions eu besoin, au contraire, de temps et de dialogue pour étudier cette question. Or, ils ont largement fait défaut ici.
Déjà, M. Fauchon n’avait pas eu la patience d’attendre les conclusions du groupe d’études réuni sous la présidence de M. Massot, président de la section des finances du Conseil d’Etat, pour déposer sa proposition. Il est apparu que c’était une erreur, puisque les conclusions du groupe de travail ont été autrement plus approfondies. M. Fauchon en est néanmoins convenu, puisqu’il a adapté en conséquence ses propositions.
Je comprends d’autant moins la hâte de notre rapporteur que les auditions auxquelles la commission des lois a procédé, loin d’avoir éclairé le débat, ont suscité plus de questions que de réponses : je ne pense pas avoir été le seul à être ressorti troublé de ces auditions compte tenu de la divergence des points de vue exprimés...

M. Robert Bret. Toujours est-il que le rapport Massot était d’une autre richesse, du point de vue des réflexions et des propositions, que le texte qui nous est soumis aujourd’hui !

M. Pierre Fauchon, rapporteur. Vous êtes contre les pauvres, monsieur Bret !

M. Robert Bret. En tout cas, nous avons été unanimes, je crois, au sein de la commission des lois, à nous déclarer troublés par la divergence des points de vue exprimés au cours des auditions, et à mesurer la complexité des problèmes posés et donc des réponses à apporter.
Tel est le cas, par exemple, de la notion de cause directe ou de cause indirecte du dommage, qu’on a le plus grand mal à définir. Je ne comprends toujours pas la différence, et il est à craindre que les juges ne la comprennent pas plus. Les auditions qui ont été réalisées au sein de la commission des lois me confortent dans cette analyse : tant Mme Viney que M. Pradel ont critiqué la distinction.
Qu’en est-il de la responsabilité des personnes morales ? Nous savons également que la question fait débat. Le Premier ministre a rappelé les risques d’un " affaiblissement du sens de la responsabilité personnelle " des élus locaux et la crainte d’une " pénalisation supplémentaire de la vie publique en transférant au juge pénal des compétences larges dans le domaine de
l’administration ". On s’interroge également sur l’effet dissuasif de la sanction, puisque c’est le contribuable qui paye l’amende. On peut se demander si la solution retenue ne prend pas, en fin de compte, acte de la pénalisation, plutôt que de tenter d’y remédier. Ne serait-il pas plus opportun de réfléchir sur les moyens d’offrir des alternatives à la voie pénale ?

La question de la réhabilitation de la voie administrative est décisive ; c’est l’une des forces du système français, comme l’a indiqué avec raison notre collègue
Robert Badinter lors de nos travaux en commission des lois. N’oublions pas, comme le rapport Massot a pu le rappeler, que le juge administratif reste le " juge naturel " de l’administration ; il a su soumettre l’administration à des règles efficaces de responsabilité, tout en sachant ne pas entraver l’action administrative. L’extension du référé administratif nous paraît en l’espèce une solution beaucoup plus intéressante. De même, il faudrait donner des moyens au juge civil, ce qui permettrait de faire l’économie du pénal. Mais ces voies alternatives posent un même problème : celui des moyens. En effet, il reste que le pénal bénéficie du principe de gratuité. Or, ce que veulent notamment les victimes, avant tout autre chose, c’est être indemnisées pour leur préjudice. On le voit, sur cette question, la responsabilité pénale des personnes morales ne changera rien.

Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen ont également entendu les craintes exprimées par les associations quant aux répercussions que les dispositions, si elles étaient adoptées, pourraient entraîner sur les droits des victimes, en particulier sous l’angle des maladies professionnelles. L’aggravation des conditions de mise en cause en cas de faute indirecte, avec la nécessité d’apporter la preuve qu’il y a eu " violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ", peut en effet altérer leurs droits.
Il ressort également des conclusions du rapport Massot que, pour espérer enrayer le phénomène de pénalisation, il faut certainement dépasser le simple cadre de la définition du délit non intentionnel. Nous savons tous ici qu’il nous faudra, faute d’en avoir tenu compte, sur le métier remettre notre ouvrage. D’ailleurs, si l’on se réfère à la courte histoire du délit non intentionnel, créé par la réforme du code pénal en 1994, on se rend compte que l’on a les plus grandes difficultés à mettre en place un régime qui, à la fois, respecte les droits des victimes et protège l’élu contre les abus : en 1996, soit à peine deux ans après son entrée en vigueur, l’article 121-2 du code pénal a été modifié afin d’instituer une obligation d’appréciation in concreto par le juge pénal : désormais, celui-ci est amené à tenir compte de ce que l’élu a " accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences, ainsi que des moyens dont il disposait ".

M. Raymond Courrière. C’est la moindre des choses !

M. Robert Bret. Quatre ans plus tard, le Sénat s’apprête à modifier à nouveau la définition du délit non intentionnel, alors même que nous ne disposons pas du recul suffisant pour apprécier réellement les conséquences de la modification de 1996. (M. Courrière s’exclame.) A quand la prochaine proposition de loi Fauchon ?

Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen réclament, depuis plusieurs années, qu’une réflexion globale soit menée sur la question du statut de l’élu. Et j’ai entendu encore à cet égard, voilà un instant, notre collègue
Jean-Paul Delevoye. Réduire la problématique à la question du délit non intentionnel risque d’occulter la question des moyens que l’intercommunalité n’a pas, loin de là, épuisé, même si elle permet de répondre à certains besoins. L’assistance technique et juridique continue de faire très souvent défaut et nous laisse souvent seuls pour apprécier les décisions à prendre.
Sauf à s’orienter vers une professionnalisation de l’élu, à laquelle les membres du groupe communiste républicain et citoyen ne peuvent adhérer, il faut absolument aborder la question de la formation des élus et des agents publics, celle de la clarification des responsabilités, mais aussi celle de la rénovation du contrôle de légalité, qui pourrait devenir un conseil de légalité.
De même, il est acquis, aujourd’hui, que la simplification des procédures, notamment en matière de marchés publics, éviterait des irrégularités souvent involontaires et permettrait de faire face à l’augmentation des risques encourus, risques que la Cour des comptes vient de souligner dans son rapport public.
Les conclusions de la mission commune d’information sénatoriale chargée de dresser le bilan de la décentralisation offraient, dans le rapport intitulé Sécurité juridique, condition d’exercice des mandats locaux : des enjeux majeurs pour la démocratie locale et la décentralisation, des pistes de réflexion intéressantes ; il est dommage que l’on n’en ait pas tenu compte. Enfin, le phénomène de pénalisation doit être abordé de façon globale. Les progrès de la science et de la technologie nous entraînent dans un monde fait de plus en plus de certitudes, où l’impondérable est ressenti comme une anomalie, sinon comme une " erreur " : la notion de " risque zéro ", l’apparition du " principe de précaution " en sont des illustrations.
Le citoyen, aujourd’hui, n’admet plus d’être victime du hasard ou de la malchance. S’il y a victime, il y forcément quelqu’un, quelque part, qui n’a pas fait ce qu’il fallait, qui n’a pas pris les bonnes décisions. Il faut que les responsabilités de toutes les personnes soient clairement identifiées, au grand jour, devant le juge répressif.
C’est sur cette question qu’il faut, aujourd’hui, que les élus, les professionnels de la justice, mais également les universitaires, les juristes, les sociologues, les philosophes réfléchissent.

Une partie de la question devrait être abordée dans le projet de loi renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, dont la deuxième lecture, qui interviendra prochainement, sera très instructive. Un certain nombre d’amendements déposés sur le texte que nous examinons aujourd’hui trouveront alors leur place.
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen souhaitent, dès lors, marquer leur désaccord avec la méthode employée, qui n’a pas permis une réflexion constructive. Faute d’avoir eu une vision générale des problèmes, le bon équilibre ne pourra être trouvé entre une protection minimum nécessaire de l’élu, qui doit être en mesure de mener à bien sa charge, et un régime d’exception et de privilège réservé à l’élu, qui instituerait une justice à deux vitesses, régime qui doit être refusé et que les parlementaires communistes ont toujours combattu.
La réforme de la justice doit être poursuivie et menée à bien dans des délais brefs pour que les citoyens ne soient pas pour toujours privés de l’indépendance de la justice et qu’ils ne soient pas définitivement persuadés que, comme le disait la Fontaine, " selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir ".

Explication de vote

Au terme de cette discussion sur la responsabilité pénale des élus, les réticences que j’avais exposées dans la discussion générale se trouvent confirmées.

Je ne puis que noter l’unanimité avec laquelle les intervenants dans la discussion générale ont tenu à souligner le caractère partiel de la proposition de loi.

M. le rapporteur a volontairement circonscrit sa réflexion, au motif que c’était dans la nature même d’une proposition de loi d’avoir un objet limité. Je persiste, pour ma part, à penser que ce texte aurait dû être intégré dans une réflexion d’ensemble.

Nous avons tous, particulièrement dans cette enceinte, à coeur de répondre au souci actuel, réel et légitime des 500 000 élus français quant aux conséquences que la pénalisation excessive fait peser, non seulement sur leur situation personelle, mais également sur les conditions d’exercice de leur mandat.
Je ne doute pas, monsieur le rapporteur, que vous ayez souhaité, au travers de cette proposition de loi, régler au plus vite cette question, avant que la situation ne devienne critique. Mais le contenu des différentes interventions et l’objet des amendements qui ont été déposés témoignent amplement des limites du texte que nous avons examiné aujourd’hui. Comptant, eux aussi, sur la navette parlementaire pour qu’il soit tenu compte de toutes ces remarques et pour que soit amélioré le texte, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen s’abstiendront.