[(IMG/auton1603.jpg|non) Démocratie locale - Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

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Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Démocratie locale

Par / 18 janvier 2001

par Thierry Foucaud

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le statut de l’élu est un véritable enjeu pour notre démocratie, d’abord parce qu’il répond à une attente très forte de tous les élus locaux ; ensuite, et surtout, parce qu’il doit permettre de favoriser l’accès de toutes et de tous aux fonctions électives, et donc d’asseoir la démocratie locale.

Les attentes des élus sont plus que légitimes.

Dès la loi de décentralisation de 1982, il était prévu d’adopter une loi relative au statut de l’élu. De nombreux rapports et de nombreuses études ont suivi, sans qu’aucune mesure concrète soit prise jusqu’en 1992.

Les élus communistes s’en sont très tôt préoccupés. Notre groupe a ainsi déposé, dès 1989, une proposition de loi sur les fonctions électives, dont la première signataire était sa présidente, Mme Hélène Luc.

Nous avons réitéré, et à plusieurs reprises, en cherchant, bien sûr, à améliorer notre dispositif pour répondre à la fois aux attentes des élus et aux besoins de la démocratie locale. C’est là, de notre avis, une bonne chose.

Nous constatons aujourd’hui que la plupart de nos idées sont largement reprises.

La loi du 3 février 1992 a, en son temps, apporté des améliorations mais, aujourd’hui, nous constatons tous unanimement les lacunes de ce texte ; elles tiennent, notamment, à la complexification de la gestion locale. Les insuffisances sont d’autant plus flagrantes après l’adoption des lois sur la parité et le non-cumul des mandats.

C’est que le non-cumul des mandats, la parité, mais aussi l’élection des conseillers régionaux et des sénateurs comme la coopération intercommunale - coopération que nous aurions préférée davantage fondée sur le libre choix des communes et sur la démocratie - ainsi que d’autres lois à venir s’inscrivent dans une vaste réforme de l’Etat visant à démocratiser nos institutions et, bien sûr, la vie publique.

Vous n’êtes pas sans savoir que la question du statut de l’élu est bien évidemment au programme. Elle a fait l’objet d’une concertation au sein de la commission sur l’avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy.

Le principe d’une concertation était incontournable car, comme le souligne justement Lionel Jospin, le Premier ministre, « la réflexion doit être concertée et consensuelle (...). Il est des domaines où rien de solide ne peut être édifié sans un large consensus, en particulier lorsque sont en jeu notre identité nationale, la cohésion du territoire de la République et les valeurs qui fondent la démocratie ».

La République n’appartient en effet ni à la droite ni à la gauche.

Vous êtes quelques-uns, messieurs de la majorité sénatoriale, à avoir participé aux travaux de cette commission, dont la collégialité et l’utilité ont été très largement reconnues.

M. Jean Puech, président de l’Assemblée des départements de France, l’ADF, admettait récemment, dans l’éditorial du mensuel Le Courrier des départements, que le rapport Mauroy « formule un certain nombre de propositions intéressantes qui sont le fruit des réflexions que les vingt-quatre membres ont mené durant près d’un an ». Et Michel Mercier de souligner qu’en dehors de l’incident de la vignette automobile les propositions de la commission sont assez consensuelles. C’est en effet le cas.

Aussi, votre attitude est pour le moins étonnante, pour ne pas dire décevante. Pourquoi, après avoir été associés à ce processus de réflexion, vouloir à tout prix tirer la couverture à vous ? Pourquoi vouloir faire croire que vous êtes les seuls à l’origine de propositions sur le statut de l’élu ? Vous y avez évidemment contribué
- et je voudrais dire à M. Delevoye que je me retrouve dans bon nombre de ses propositions -, mais l’initiative ne vous revient pas. Sans quoi vous auriez sûrement réussi à formuler des propositions et à les faire adopter quand vous étiez au Gouvernement !

De surcroît, comme vous le savez, Lionel Jospin a annoncé, à l’ouverture du congrès des maires de France, que les travaux de la commission Mauroy ne resteraient pas lettre morte. Il s’est engagé à déposer, les élections municipales passées, un projet de loi relatif à la démocratie locale, qui traiterait notamment des conditions d’exercice des mandats locaux. Ni une, ni deux, vous vous êtes empressés de déposer une proposition de loi deux jours après !

Celle de mon amie députée Jacqueline Fraysse avait déjà été déposée, proposition sur laquelle vous vous êtes abstenus, après avoir dit, d’ailleurs, son utilité et son importance. Elle contient des mesures qu’il nous faut adopter tout de suite, avant les élections, pour permettre une réelle application des lois que nous avons votées sur la parité et le non-cumul.

Elle a été adoptée le 14 décembre dernier à l’Assemblée nationale et elle a toutes les chances d’aboutir d’ici à la fin de la session, si toutefois vous ne vous obstinez pas dans votre démarche. Si vous persistiez, ce serait préjudiciable à l’installation des nouveaux élus, mais, surtout, des nouvelles élues, issus de prochaines élections.

Il s’agit, je le répète, de mesures d’urgence, nécessaires notamment pour l’entrée massive de femmes à des fonctions électives de responsabilité, dans l’attente d’une réforme plus profonde qui implique une réflexion et un débat approfondis sur le financement de la démocratie locale.

A ce sujet, la création d’un fonds d’aide à la démocratie locale que vous proposez n’a que l’apparence d’une solution. Nous ne mettons pas en cause le principe du fonds, que nous avons proposé depuis longtemps, mais on voit mal comment un tel fonds, cofinancé par l’Etat et les collectivités locales sans que soit créée une nouvelle ressource, suffirait pour couvrir la revalorisation des indemnités de tous les élus, les frais de formation, les pertes de salaires, la garantie de revenu, les cotisations dues pour absences autorisées et crédits d’heures. Quelle serait la contribution des collectivités locales ? Même si les plus riches sont fortement mis à contribution, comment assurer un financement correspondant aux besoins ? Votre proposition n’est pas sérieuse !

Nous admettons que l’engagement de l’Etat, par le biais de la dotation « élu
local », est insuffisant, surtout si l’on compare le montant de cette dotation,
280 millions de francs, à ce que rapporte la fiscalisation des indemnités d’élus à l’Etat, environ 1 milliard de francs. Le montant de cette dotation est, certes, réparti en fonction de critères très restrictifs : communes de moins de 1 000 habitants, dont le potentiel fiscal est inférieur à la moyenne de la strate. Mais, dans mon département de la Seine-Maritime, plus de la moitié des communes sont concernées. Au titre de l’année 2000, chacune a reçu
13 249 francs pour couvrir les frais de formation et les indemnités des élus.

La revalorisation de l’indemnité des maires acquise dans la loi sur le non-cumul des mandats est ainsi restée lettre morte dans de nombreuses communes, faute de moyens. C’est le cas, par exemple, à Bardouville, petite commune de mon département, qui compte 600 habitants, et qui a un budget de fonctionnement de
1 700 000 francs. Le financement de l’indemnité de maire revalorisée correspondrait à 5 % de ce budget. Le maire - vous comprenez bien pourquoi - a préféré s’en passer !

Comme vous le savez, nous rencontrons également des difficultés - liées aussi au fait que le temps nécessaire pour se former n’est pas accordé aux élus - concernant l’application du droit à la formation des élus. Les crédits consommés -
12,5 millions de francs - sont bien en deçà de ceux qu’autorise la loi, à savoir
1,3 milliard de francs.

Un statut de l’élu répondant aux attentes et aux besoins génère, bien évidemment, une dépense importante. Dès lors, il est nécessaire, selon nous, d’aborder la question du financement et de trouver notamment de nouvelles ressources en étendant la base de la taxe professionnelle aux actifs financiers. Nous avons proposé un amendement sur ce point à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances, mais la majorité sénatoriale n’a pas cru bon de nous suivre.

La proposition de loi sur l’accès aux fonctions électives locales tentait également d’introduire un nouveau financement, avec une mise à contribution du monde économique pour les absences autorisées et les crédits d’heures. La commission des lois n’a pas retenu cette proposition. Nous le regrettons, tant il nous semble pertinent de redéfinir le rapport du monde économique et de la démocratie.

Nous sommes acquis à l’idée qu’un large débat sur les finances locales s’impose pour rendre applicable le statut de l’élu. Lors de l’examen de la proposition de loi de Jacqueline Fraysse, M. le ministre de l’intérieur nous l’a promis pour le prochain débat d’orientation budgétaire.

Dans ce contexte, votre empressement s’apparente à de la démagogie. Nous ne sommes pas dupes : nous savons que votre engouement précipité est essentiellement dû à l’approche programmée des municipales et des cantonales. Votre démarche n’est ni désarticulée, ni irréfléchie. Elle est tout simplement électoraliste et politicienne.

L’enjeu est pourtant essentiel : le statut de l’élu n’est pas une question qui concernerait exclusivement les élus, leurs indemnités, leurs avantages sociaux. Sont concernés autant les élus que les citoyens, les représentants que les représentés, les politiques que les non-politiques.

Le statut de l’élu doit favoriser l’accès de toutes et de tous aux fonctions électives. Nous voulons nous opposer à cette dérive qui tend à faire de l’élu un gestionnaire, un comptable, un professionnel. Il n’est pas besoin de sortir des grandes écoles, d’être un spécialiste, pour se soucier des affaires de la cité. Combien de soi-disant spécialistes de la chose publique ont pris finalement des décisions contraires à l’intérêt des populations !

Ce dont le système politique a besoin, n’est-ce pas d’un second souffle de vie ? Des élus qui soient dans la vraie vie, avec des problèmes vitaux, de liberté, d’égalité, de fraternité ? Ce qui est en jeu, avec le statut de l’élu, c’est bien une autre manière de faire de la politique.

Le statut de l’élu doit donc favoriser le renouvellement, contribuer à diversifier les appartenances socioprofessionnelles des élus. Il se doit d’accompagner la loi sur le non-cumul des mandats, afin de lui donner toute son efficacité : il ne suffit pas d’interdire à certains de détenir tous les pouvoirs, encore faut-il permettre à d’autres d’en assumer.

Si le mandat représentatif n’exige, en aucune manière, que les catégories socioprofessionnelles des élus reproduisent à petite échelle celles de leurs électeurs, et s’il n’est, bien sûr, nullement question de porter un jugement de valeur sur telle ou telle catégorie, force est de constater que des déséquilibres existent toujours.

Comme le révèle très justement le rapport du Conseil économique et social, les distorsions « traduisent en fait, de manière certes plus ou moins marquée, l’adéquation entre les caractéristiques de chaque catégorie sociale et les qualités requises pour l’exercice de la fonction d’élu local ». Ce constat est réel en ce qui concerne la formation et les compétences de chacun, la possibilité de gérer son temps, le fait de retrouver, ou non, facilement son emploi en fin de mandat.

Donner à chaque citoyen, quel qu’il soit, les moyens d’assumer un mandat électif exclut hiérarchie élitaire et professionnalisme du mandat.

Le statut de l’élu doit aussi favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives.

Lors des prochaines élections municipales, la loi sur la parité s’appliquera, mais elle ne suffira pas à régler la question de l’égalité des femmes et des hommes dans la vie publique.

Le risque existe, en effet, que, faute d’évolution réelle facilitant la participation de toutes et de tous à la vie publique, la parité se traduise par des mesures volontaristes, dans l’esprit des quotas humiliants pour les candidates, sans réflexion sur ce qui entrave l’engagement politique des femmes.

La parité doit plutôt être l’occasion d’une évolution globale dans la conception de la politique et de l’exercice des mandats. Qu’ils soient hommes ou femmes, les élus locaux ne sont pas des « professionnels de la politique » ; ce sont des concitoyens qui participent bénévolement à la vie de la cité. Ils devraient pouvoir rendre compatible l’exercice de leur mandat avec la poursuite de leur activité professionnelle, d’une vie familiale et de quelques loisirs.

Or le fait d’exercer un mandat, de participer aussi à la vie associative, tout simplement, demande du temps et une disponibilité qui manque aux élus salariés, plus particulièrement lorsqu’il s’agit de femmes.

La première question est donc celle de la disponibilité, de la possibilité d’exercer pleinement sa fonction élective.

Le droit actuel est extrêmement restrictif quant aux absences puisqu’il n’autorise l’élu qu’à participer aux réunions du conseil, du bureau ou des commissions. En outre, ces absences ne sont pas rémunérées - mais elles peuvent être compensées par la collectivité.

Les élus disposent également de crédits d’heures, qui, vous le savez, même s’ils ont été revalorisés par la loi du 5 janvier 2000, restent très en deçà des vrais besoins.

A titre d’exemple, le maire d’une commune de 10 000 habitants ou l’adjoint d’une commune de plus de 30 000 habitants ne bénéficie que d’un forfait trimestriel de
117 heures, ce qui est nettement insuffisant.

Voilà pourquoi nous souhaitons, d’une part, que le droit d’absence soit élargi aux réunions de travail au sein desquelles l’élu représente la collectivité, et, d’autre part, que les crédits d’heures soient doublés.

Au-delà de ces propositions, ne faut-il pas envisager la création d’un mi-temps de droit pour les exécutifs locaux ?

Nous posons également le principe du maintien de la rémunération de l’élu au titre des absences autorisées et des crédits d’heures. Ainsi, nous harmonisons la situation des élus salariés de droit privé avec celle des fonctionnaires, lesquels conservent généralement dans la pratique le bénéfice de leur traitement durant ces périodes.

Et pour ne pas pénaliser les entreprises les plus fragiles, avec le principe du paiement des heures non effectuées, il conviendrait, selon nous, de créer un fonds mutualisé. On pourrait également résoudre par ce biais les questions relatives à la protection sociale et au calcul de la pension retraite.

Une autre solution, qui semble recueillir plus d’avis favorables, consisterait à rendre la compensation par la commune obligatoire. Une compensation serait alors versée par le biais de la dotation « élu
local ».

Le droit à la formation des élus est à ce jour extrêmement limité - six jours par mandat - et très peu exercé du fait des contraintes budgétaires.

Pourtant, la formation est absolument nécessaire pour permettre à tous et à toutes d’exercer un mandat. Elle s’impose également en raison de la complexité accrue des dossiers qu’un élu rencontre.

Nous proposons donc le triplement des jours de formation auxquels un élu a droit. La commission des lois fait sienne cette proposition, alors que la proposition de loi de M. Vasselle prévoyait initialement le principe d’un droit à la formation pendant la première année du mandat, comme si les élus étaient exempts de suivre l’évolution du droit. Si tel était le cas, comment les élus auraient-ils pu notamment relever le défi de la coopération intercommunale ?

Pour ce qui est des indemnités, les élus communistes sont très attachés à ce qu’il n’y ait aucune dérive élitaire et professionnaliste. En tout cas, il faut les réévaluer et définir légalement la notion de frais liés à l’exercice du mandat. Nous pensons, en particulier, à la jurisprudence du Conseil d’Etat interdisant le remboursement des frais de garde d’enfant contre laquelle le législateur doit, bien sûr, s’élever. C’est absolument nécessaire pour faciliter l’accès des femmes à la vie publique.

La commission des lois se rallie, là encore, à notre réflexion en préconisant le remboursement par les communes des dépenses liées à l’exercice du mandat. La formulation utilisée nous semble toutefois imprécise et susceptible, par là même, d’engendrer des abus.

Quant au retour à l’emploi à l’issue du mandat, seuls les fonctionnaires bénéficient, à l’heure actuelle, de ce type de garantie. Cela explique certainement, partiellement, qu’ils se lancent plus facilement dans la vie publique. L’instauration d’une garantie de réemploi, comme elle existe pour les parlementaires, nous semble une bonne piste de réflexion.

Mais, selon nous, la première des mesures à prendre est d’autoriser le maintien des indemnités de fonction durant les six mois suivant la fin du mandat, si l’élu est au chômage et s’il n’est pas titulaire d’un autre mandat.

Certaines propositions de la commission des lois rejoignent des exigences qu’expriment les parlementaires communistes. D’autres reprennent des propositions formulées par la commission sur l’avenir de la décentralisation.

Nous ne pouvons pas dire que la proposition que nous examinons aujourd’hui est mauvaise. Mais elle est précipitée. Elle occulte notamment le fait qu’un débat sur le financement de la démocratie locale doit être tenu pour que le statut de l’élu soit applicable.

Elle veut nous faire sortir d’un processus de concertation ouvert à tous que nous souhaitions depuis longtemps, processus qu’a engagé le Gouvernement, qui a déjà, d’un avis largement partagé, tenu quelques promesses et annonce l’émergence de nouvelles avancées pour la démocratie locale dans le courant de l’année.

Compte tenu de la position que vous avez adoptée sur ce texte, nous ne participerons pas au vote.

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