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Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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L’essentiel des efforts de financement est laissé aux collectivités

Risque de submersion marine -

Par / 3 mai 2011

La tempête Xynthia a confirmé l’insuffisante culture du risque dans les régions littorales et les déficiences en matière d’urbanisme que la loi littorale n’est pas parvenue à endiguer.

Le texte qui nous est soumis aujourd’hui est le résultat des réflexions de la mission et son titre « Conserver une gestion effective du risque de submersion marine » traduit ce que tous les membres de la mission ont ressenti sur le terrain.

Le traitement spécifique mais intégré du risque de submersion marine avec les autres risques naturels me semble une réponse à nos interpellations. En effet, envisager un risque requiert un vision large car certains risques en impactent d’autres et les différents milieux ne sont pas imperméables les uns aux autres. Aussi, comme le disent souvent les techniciens de ces domaines, les effets dominos sont bien souvent très lourds. Prendre en compte également l’érosion qui fragilise le littoral et peut accroître le risque de submersion marine et parler de risques littoraux est – à mon sens – une bonne chose. Il est aussi indispensable de travailler sur la prévision de tels phénomènes de submersion comme le suggère ce texte. Leur prévention, notamment en recensant et en évaluant le fonctionnement des ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines est aussi indispensable. C’est pourquoi il est indispensable que l’analyse des risques ou si vous voulez l’étude de danger faite par les services de l’Etat, soit réalisée avec la participation des élus concernés et véritablement partagée par tous les acteurs de terrain, y compris la population.

En outre, l’idée que la prise en compte des risques doit rester en permanence dans l’esprit de chacun doit être promue. Je constate avec satisfaction que c’est ce que cherchent à faire ces deux propositions de loi.

La nécessaire adaptation du droit des sols au risque de submersion marine est également un chapitre important. Il tire les conséquences des anomalies que nous avons constatées sur le terrain. L’interdiction des permis tacites dans les zones exposées aux risques naturels est un des aspects importants de la gestion de leur territoire pour les collectivités concernées.

J’émettrai cependant un certain nombre de réserves.

Si je ne nie pas que les collectivités locales ont une part évidente de responsabilité en matière de prévention des risques, je ne pense pas que le transfert d’un certain nombre de prérogatives sans le financement correspondant soit une bonne idée. J’étais intervenue en juin 2010 sur l’absence de ressources humaines mises à disposition des petites communes pour la réalisation de leurs plans communaux de sauvegarde. Or, le texte qui nous est soumis précise que les communes pourront disposer de l’appui technique de l’Etat, qui pourra être délégué au conseil général ou à toute autre collectivité avec son accord. Vous savez que sur le terrain, la RGPP a fait fondre les effectifs des services de l’équipement et face aux difficultés financières des Conseils généraux, les communes risquent de se retrouver seules. Vous renforcez aussi le droit de préemption des départements, vous proposez une compensation pour les pertes des bases d’imposition que subissent les collectivités après toute catastrophe naturelle, mais le gouvernement souhaite par amendements son abandon, et vous proposez un dispositif d’expérimentation pour le transfert de propriété d’ouvrages de défense contre la mer aux collectivités.

Cette dernière proposition vous l’avez faite car vous le savez, la propriété des ouvrages de protection contre les submersions marines est un problème complexe et récurrent. Mais vouloir simplement inciter – pour ne pas dire pousser – les collectivités à demander des transferts de propriété avec toutes les contraintes de gestion afférentes sans un financement pour y faire face, ne peut pas permettre qu’ils deviennent effectifs ! Croire que renforcer le droit de préemption des communes dans les zones définies par les plans de prévention des risques naturels nécessiterait de leur donner les moyens de garder ces territoires classés en zones dangereuses, car nous savons tous que des espaces non entretenus, inconstructibles, sont très vite « habités » par des occupants sans titre.

Pour financer ces propositions, cette PPL propose d’élargir la possibilité d’augmenter le taux de la part communale de la taxe d’aménagement à 20 % au motif de création ou de réhabilitation d’ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines. Chers collègues, rajouter une nouvelle strate sur une taxe qui n’est même pas encore entrée en vigueur et dont le montage complexe ne manquera pas de poser des difficultés, ne me semble pas une réponse appropriée.

Le préfet aura un rôle important dans la mise en conformité des SCOT, des PLU et des cartes communales mais les moyens humains des services préfectoraux sont-ils bien suffisants pour exercer tous ces contrôles et toutes ces révisions de plans et de schémas ? Pour l’interdiction des permis tacites en zone dangereuse, cela nécessiterait un nombre plus important de personnes affectées à l’examen des permis de construire et l’instruction des autorisations du droit des sols. L’urbanisme français souffre toujours de la révision générale des politiques publiques, appliquée de façon abrupte et bien souvent sans discernement…

Enfin je suis interrogative quant aux modifications que vous voudriez apporter au régime catnat. Une réforme est en cours, nous signale le Rapporteur. Alors pourquoi avoir proposé de transformer ce plafond de 12 % du prélèvement sur le produit des cotisations additionnelles en un seuil fixe de 14 % alors même que vous avez vous-mêmes décidé – et c’était fort bienvenu – de supprimer l’article 18 qui prévoyait de fixer les modalités de calcul de la cotisation ou prime additionnelle par décret pour cette raison précise de la réforme envisagée ? Nous manquons clairement de visibilité sur les recettes de cette cotisation additionnelle à la cotisation principale des assurances, et destinée à garantir le risque de catastrophe naturelle : que devient l’excédent qui ne sert ni à financer le fonds Barnier ni à indemniser les victimes ? Quel est son montant ? Jusqu’où pourra-t-on augmenter le taux de prélèvement sur ces cotisations additionnelles sans augmenter la facture de l’assuré ?

Le régime Catnat doit rester un régime solidaire comme aujourd’hui. Mais nous devons nous interroger. Ne doit-on travailler que sur la réparation des dommages ? N’est-il pas indispensable d’imposer des obligations sur la construction de biens ?

Ne serait-il pas intéressant d’introduire des modulations sur le montant de leur prime d’assurance dont bénéficieraient, les propriétaires qui respectent des contraintes spécifiques pour la construction de leur bien afin d’atténuer leur vulnérabilité aux risques. La construction d’une maison sur pilotis en zone inondable serait moins dégradée si elle a été bien conçue, en intégrant le risque.

Cette proposition d’un système incitatif afin que les propriétaires fassent le choix de l’adaptation à leur environnement et de la prévention des risques, participerait de cette nécessaire culture du risque de tous les acteurs, habitants, entreprises, élus.

Je regrette le silence du texte sur la loi littoral. En effet, cette loi a été tout de même significativement amoindrie en 2005 et il serait temps de revenir sur les assouplissements accordés à l’époque. Son affaiblissement et son contournement a aussi accru les risques encourus par les populations. La pente naturelle qui consiste à oublier l’existence de risques sur la côte du fait de son attrait, de son climat souvent plus clément, de la proximité des plages, de l’intérêt – y compris économique – à s’y installer, est un vrai problème. Il convient d’introduire ou de réintroduire cette culture du risque dans les régions littorales.

Je terminerai mon intervention sur cette question de la culture du risque. Elle reste insuffisante dans notre pays. L’idée d’une journée nationale est sans doute un premier petit pas. Encore faut-il donner du sens et de la lisibilité à une telle journée et la coordonner avec ce qui existe au plan international. Nous proposerons tout à l’heure un amendement en ce sens.

Mais au-delà, je me dois de reprendre ce que j’avais déjà avancé devant la mission d’information : il est indispensable de prévoir des temps de formation non seulement pour les enseignants chargés de la sensibilisation et de l’éducation au risque, mais aussi pour les élus locaux dont la responsabilité est de plus en plus engagée en la matière. Tant qu’aussi peu d’acteurs se seront approprié sur le terrain cette question, ce ne sera pas en décrétant une journée nationale de la prévention des risques que celle-ci deviendra subitement effective et appréhendée par tous.

Si ces deux propositions de loi ont le mérite de venir répondre au drame de la tempête Xynthia, en améliorant un certain nombre de dispositions des codes de l’urbanisme et de l’environnement, afin de rendre plus cohérente l’articulation des documents d’urbanisme avec les plans de prévention des risques, de donner aux préfets davantage de possibilités pour agir et participer à la réduction de ces risques, l’essentiel des efforts de financement est laissé aux collectivités. Une fois de plus, les ressources qu’il est prévu de mobiliser ne sont pas pérennes. Ainsi un certain nombre de mesures seront malheureusement inopérantes, elles risquent d’être vécues par les collectivités comme un nouveau fardeau. Ce débat ne nous privera donc pas d’une réflexion plus profonde que j’appelle de mes vœux sur la question du risque dans notre pays, de son évaluation, de sa prévention, de la gestion des infrastructures y participant et de l’éducation au risque.

Dans l’attente d’un tel débat et ne pouvant voter en faveur de ce texte, nous nous abstiendrons.

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