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Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Révision constitutionnelle : question préalable

Par / 16 février 2005

Par Robert Bret

Nous sommes réunis aujourd’hui pour examiner un texte d’une importance fondamentale pour l’avenir de la France et de la construction européenne.

Autant dire que ce projet de révision constitutionnelle mérite toute notre attention et qu’il aurait mérité une information plus large de nos concitoyens sur son contenu et sa portée.

Formellement, il s’agit de la première étape vers l’adoption ou le rejet du traité établissant une Constitution pour l’Europe sur lequel nos concitoyens auront à se prononcer dans les prochains mois.
Rappelons que ce projet de révision constitutionnelle intervient suite à la déclaration d’inconstitutionnalité rendue par le Conseil constitutionnel, en date du 19 novembre 2004, par laquelle il avait considéré que la ratification du traité constitutionnel nécessitait une révision préalable de notre Constitution.

L’article 89 de la Constitution française de 1958 organise la procédure de révision constitutionnelle.
Cet article dispose que : « Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.
Toutefois, le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ».
En somme, c’est le peuple qui devrait adopter en principe le texte par référendum.

Ainsi, il aurait été tout à fait raisonnable de choisir la voie référendaire et de coupler la révision de notre Constitution et la ratification du traité constitutionnel dans le cadre d’un seul et même référendum.
Cela semble rationnel si l’on considère que l’objectif de la révision de la Constitution est d’autoriser la ratification du traité constitutionnel.

Or, le Gouvernement, à ce moment crucial de la construction européenne, a décidé de déroger à la règle de principe du recours à l’option référendaire au profit de la voie parlementaire.

En tout état de cause, la procédure choisie par le Gouvernement, subtilise ce projet de loi à la réflexion citoyenne et alimente le déficit démocratique qui gangrène la construction européenne.

Le constat lucide du déficit démocratique qui marque la construction européenne est confirmé par ce projet de loi constitutionnelle et par le traité constitutionnel.

La notion de déficit démocratique qui caractérise la construction européenne renvoie :
d’une part, au déséquilibre du système institutionnel communautaire.
D’autre part, elle constitue une réflexion sur le contrôle exercé par le Parlement français sur l’activité communautaire du Gouvernement.
Enfin, elle montre le fossé qui existe entre les décideurs et les citoyens.

A l’échelle communautaire, le déficit démocratique s’exprime tout particulièrement au niveau du système institutionnel communautaire.
En effet, ce système institutionnel ne recouvre pas la traditionnelle répartition des pouvoirs.
Le Conseil, guidé par une Commission indépendante et supranationale qui dispose du monopole des propositions législatives, n’est soumis à aucun contrôle de nature politique de la part du Parlement européen.
Le système n’est donc pas démocratique à l’origine. Il fait encore la part belle à la Commission et au Conseil des ministres.

Aujourd’hui, le constat que l’on peut faire est que la moitié des lois qui influent notre vie quotidienne sont issues de règlements ou directives européennes.
Or, ces décisions qui s’imposent à nous proviennent de l’institution technocratique par excellence : je pense naturellement à la Commission européenne.
Celle-ci détient un monopole au niveau de l’initiative des textes communautaires législatifs et bénéficie d’un pouvoir de décision autonome sur des questions aussi sensibles que le droit de la concurrence.

Or, non seulement les membres de la Commission n’ont aucune légitimité démocratique, mais ils travaillent en étroite collaboration avec les multinationales européennes et internationales.
Le lobbying est une méthode de travail privilégiée à Bruxelles. Les intérêts privés ont droit de citer et semblent même prévaloir sur l’intérêt général de nos peuples.
Il suffit de lire la directive Bolkestein pour s’en convaincre définitivement.

Au niveau national, le transfert de compétences nationales au profit des institutions européennes entraîne mécaniquement une régression des pouvoirs législatifs et financiers de nos assemblées.
Or, dans le même temps, les gouvernements - au sein du Conseil des ministres - récupèrent des compétences nationales transférées, en participant à l’élaboration des décisions européennes.
A cet égard, le traité constitutionnel et le projet de loi constitutionnelle semblent, à première vue, apporter une évolution positive sur le rôle des parlements nationaux dans le processus décisionnel communautaire.
Malheureusement, force est de constater que les prérogatives reconnues aux parlements nationaux sont absolument insuffisantes.

Tout d’abord, rappelons que les résolutions votées dans le cadre de l’article 88-4 n’ont aucun caractère contraignant. Les résolutions parlementaires sont de simples prises de position sans pouvoir de contrainte.
A la suite de l’adoption d’une résolution, le Gouvernement n’a d’obligation que celles qu’il veut bien se donner. L’effet des résolutions dépend donc de la volonté du Gouvernement.
C’est pourquoi nous regrettons aujourd’hui que les résolutions votées dans le cadre de la procédure de l’article 88-4 ne confient pas de mandat impératif au Gouvernement, comme tel est le cas au Danemark.

Concernant, l’évolution relative à l’application du principe de subsidiarité.
On nous affirme que le protocole n°2 annexé au traité constitutionnel fait des parlements nationaux les nouveaux garants du respect de ce principe.
Le principe de subsidiarité signifie que, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union n’intervient que si les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les Etats membres, mais peuvent l’être mieux à l’échelle de l’Union.
Le traité constitutionnel européen énonce que « les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité » (articles I-11 et III-259). A cette fin, l’article 3 du projet de loi constitutionnelle dispose :
« Art. 88-5.- L’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité.[...]
Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. [...]
A ces fins, des résolutions peuvent être adoptées [...] ».
Loin de partager l’enthousiasme de certains sur l’apport de cette disposition, nous soulignons que le contrôle du respect du principe de subsidiarité susceptible d’être exercé par les deux assemblées connaît des limites temporelles et matérielles.

En effet, le 1er alinéa de l’article 88-5 (nouveau) est censé organiser le volet préventif de la procédure.
Mais l’avis motivé par lequel chaque chambre d’un parlement national peut adresser aux institutions de l’Union européenne un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles elle estime qu’un projet d’acte législatif européen ne respecte pas le principe de subsidiarité doit être formulé dans un délai de six semaines à compter de la transmission de ce texte. Pour faire court, on ne fait pas mieux !

En outre, cet avis ne peut concerner que les domaines de compétences partagées entre l’Union et les Etats membres et ne doit pas porter sur le bien-fondé du texte ou le respect du principe de proportionnalité, de plus il n’est pas susceptible d’amendements.

En clair, cet avis motivé que certains nous présente comme un véritable pouvoir de contrôle politique a priori n’en est pas un.

Rappelons que les avis motivés doivent représenter un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux pour que l’institution à l’origine du projet d’acte législatif soit obligée de procéder à un réexamen de sa proposition. Et, à l’issue de ce réexamen, l’institution est libre de choisir de maintenir tout de même sa position.
Or, nous considérons, au contraire, qu’une majorité de parlements nationaux devrait avoir le dernier mot si elle estime qu’une mesure européenne méconnaît le principe de subsidiarité.

Par ailleurs, des incertitudes subsistent sur la définition des critères d’appréciation de la subsidiarité.
En réalité, l’appréciation du niveau pertinent de l’action publique n’est pas un problème juridique mais politique.
Dès lors que le principe de subsidiarité paraît une orientation nécessaire tant du point de vue de l’efficacité que de la démocratie, on peut se demander pourquoi son application par les institutions communautaires continue à soulever d’importantes difficultés, et n’est pas davantage présente parmi les préoccupations des Etats membres : n’est-elle pas, pourtant, dans l’intérêt bien compris de la Communauté ?

Concrètement, l’insuffisante application du principe de subsidiarité résulte en grande partie du fait que les institutions communautaires, en l’absence de tout contrepoids, tendent inéluctablement à élargir constamment leur champ d’action.

Et ce que l’on nous présente comme la phase de contrôle juridictionnel en aval de l’adoption d’un texte (article 8 du protocole et article 3 (88-5, 2éme alinéa) du projet de loi), il convient de relever, à ce sujet, que la possibilité offerte à chacune des deux chambres de saisir la Cour de justice d’un recours pour violation du principe de subsidiarité est enserrée, elle aussi, dans un délai de deux mois et les rares décisions rendues en la matière par la Cour montrent qu’elle n’exerce qu’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation des institutions de l’Union européenne.

Ensuite, le pouvoir reconnu aux parlements nationaux de s’opposer à la mise en œuvre de la procédure de révision simplifiée, laquelle met en cause « les conditions essentielles de la souveraineté nationale » (article 3 (88-6) du projet de loi constitutionnelle) n’est qu’un pouvoir d’empêchement relatif et n’est en aucun cas un pouvoir de proposition.
D’une part, l’opposition ne peut intervenir que par le biais du parlement national, c’est-à-dire par le biais d’une motion adoptée en termes identiques entre l’Assemblée et le Sénat, ce qui donne au Sénat un droit de veto, quand la majorité à l’Assemblée nationale n’est pas de la même couleur politique. D’autre part, nous contestons que cette procédure ne soit pas soumise au peuple souverain.
Le recours à ces « clauses passerelles » exigerait, selon nous, une consultation des françaises et des français.

Comment ne pas voir le déficit démocratique qui résulte du fossé béant existant entre les décideurs et les citoyens européens, et ne pas reconnaître que la construction européenne s’est effectuée sans eux et loin d’eux.
Tout montre que la promesse démocratique a été abandonnée en chemin.
Lorsque l’autorité passe du niveau national au niveau européen, les citoyens mesurent que les décideurs sont bien loin et que les choses leurs échappent sur des points essentiels qui conditionnent leur vie.
Désarçonnés par un système si différent, sui generis, ils délaissent ce qui leur apparaît comme lointain, complexe et technocratique.
Que constatent-ils ? Que la construction européenne a fait émerger une « Europe des gouvernements et des administrations » puisque c’est eux qui se sont révélés comme les principaux détenteurs du pouvoir normatif communautaire.

Il y a donc urgence à combler ce déficit démocratique, pour cela nous devons transformer l’Union européenne, la diriger vers toujours plus de démocratie.
Et pour y parvenir, il faut que les représentants des peuples et les citoyens eux-mêmes se réapproprient le projet européen en exerçant un nouveau contrôle démocratique sur la conduite de la construction européenne.

Certains considèrent que le traité constitutionnel européen comble ce déficit démocratique en faisant place à la démocratie participative, en instituant un droit d’initiative au profit d’un million de citoyens émanant d’un nombre significatif d’Etats membres.
L’article 47§ 4 du traité énonce « La Commission peut, sur initiative d’au moins un million de citoyens de l’Union issus d’un nombre significatif d’Etats membres, être invitée à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application de la Constitution ».

Reconnaissons que c’est un très mince progrès.
Contrairement à ce qui est parfois affirmé, cet article n’introduit pas un référendum d’initiative populaire qui entraîne l’adoption d’une décision.
La suggestion de proposition doit être nécessaire à l’application de la Constitution.
L’initiative ne peut déboucher ni sur un référendum dans l’Union ni même sur son examen obligatoire par le Conseil et le Parlement : elle est une invitation faite à la Commission de présenter une proposition, sous réserve qu’elle entre dans le cadre de ses attributions et qu’elle ait pour but de réaliser un objectif constitutionnel.
La Commission peut ne pas donner suite à cette suggestion. Et, si elle donne suite elle est maîtresse du contenu de sa proposition.

Le problème du déficit démocratique n’est donc pas résolu.
Non seulement l’Union européenne est par nature plus éloignée des citoyens que les Etats membres, mais encore elle ne peut avoir le même fonctionnement démocratique que ceux-ci : comme il n’existe pas de « peuple européen », « d’opinion publique européenne », il ne peut exister entre l’Union et ses citoyens le type de rapport politique qui existe au sein des Etats membres entre les pouvoirs publics et les électeurs.
Mais n’est-ce pas précisément ce que certains recherchent pour mieux mettre en œuvre les dogmes libéraux qui sous-tendent l’actuelle construction européenne ?

L’Union européenne doit donc redoubler d’effort pour se rapprocher de ses citoyens et insuffler une dynamique nouvelle.

A cet égard, nous ne comprenons pas pourquoi le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales n’est toujours pas ouvert aux étrangers non communautaires résidant en France depuis au moins cinq ans (article 3 (88-3)).

Enfin, concernant l’obligation de soumettre au référendum les élargissements futurs de l’Union européenne. Le projet de loi constitutionnelle contient un volet qui introduit un nouveau type de référendum.

Un référendum obligatoire afin d’autoriser la ratification des futurs traités d’adhésion à l’Union européenne. Il est ainsi inséré un nouvel article 88-5 dans la Constitution, qui deviendra l’article 88-7 lorsque le traité établissant une Constitution pour l’Europe entrera en vigueur.
Soulignons que cette obligation s’appliquera dans tous les cas, que le traité constitutionnel entre ou non en vigueur.

Et l’article 4 du projet de loi prévoit que cette obligation ne s’appliquera pas aux Etats pour lesquels la décision d’ouvrir le négociations d’adhésion avait été prise avant le 1er juillet 2004, à savoir la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie.
En revanche, l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne fera l’objet d’un référendum, puisque celle-ci n’a été invitée à ouvrir les négociations d’adhésion que le 17 décembre 2004.
Il s’agit ici d’une décision pour le moins inique.

Personne n’est dupe. Cette disposition formalise le traitement discriminatoire réservé à la Turquie, a qui l’on refuse d’appliquer la procédure d’adhésion traditionnellement suivie depuis les débuts de la construction communautaire.
Le Gouvernement prend prétexte de donner au peuple le pouvoir de se prononcer sur les frontières de l’Union. En réalité, il n’en est rien.

Si la véritable ambition du Gouvernement était de renforcer la démocratie dans l’Union européenne, comment expliquer ce paradoxe :
d’un côté, est institué un référendum obligatoire pour toute autorisation de ratification d’un traité d’adhésion, sans débat parlementaire préalable ; de l’autre côté, le peuple n’est pas consulté pour la mise en œuvre de la procédure de révision simplifiée qui pourrait conduire à une mise en cause des conditions essentielles de la souveraineté nationale.
C’est aberrant, cela signifie que la transformation de l’Union européenne en un Etat fédéral pourrait ne pas être soumise à l’approbation de peuple, tandis qu’il serait consulté sur chaque élargissement de l’Union.
Ce paradoxe met en lumière la médiocrité de ce projet de loi qui, dans la lignée du traité constitutionnel européen, relaye le déficit démocratique pour mieux promouvoir la construction d’un grand marché « où la concurrence est libre et non faussée ». Une Europe de régression sociale, de mise en concurrence des salariés et des peuples.

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