Après le rejet par dix voix contre huit du rapport issu des travaux de la commission d’enquête sur le crédit d’impôt recherche dont j’étais la rapporteure, je souhaite, par le présent document, opérer un retour sur les éléments recueillis sur un dispositif mobilisant, en 2015, 5,3 milliards d’euros de dépenses publiques en direction de la recherche privée et dont le niveau n’est pas stabilisé. En témoignent les chiffres contenus dans le PLF 2016 : une créance publique de 5,5 milliards d’euros pour 20465 entreprises, soit un nombre de bénéficiaires en hausse !

Ce rapport était très attendu par les différents interlocuteurs qui ont été sollicités et nombre d’entre eux m’ont fait part de leur déception qu’il ne soit finalement pas publié. C’est pour ne pas laisser lettre morte ce travail que j’ai entrepris la rédaction de ce document construit à partir de mes notes personnelles prises tout au long de ces travaux, des auditions qui ont été réalisées et ont fait l’objet de comptes-rendus écrits publiés sur le site internet du Sénat, des nombreuses contributions postées et publiées sur l’espace participatif de la commission d’enquête et également consultables sur le site du Sénat, des rencontres qui ont nourri ma réflexion et des rapports et travaux déjà réalisés sur le CIR.

Ma première observation porte sur la forme des travaux conduits dans le cadre de cette commission d’enquête.

Tout groupe politique représenté au Sénat peut disposer chaque année d’un « droit de tirage » lui permettant de demander la création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information sur le sujet de son choix.

Le groupe Communiste, Républicain et Citoyen (CRC), auquel j’appartiens, a décidé en décembre 2014 d’utiliser ce droit pour demander la création d’une commission d’enquête sur le crédit d’impôt recherche.

Le 10 décembre, la proposition de résolution tendant à la création de cette commission d’enquête a été adoptée, déclenchant ainsi sa constitution. La commission, composée de 21 membres désignés au prorata du poids respectif des groupes, a ainsi disposé de six mois pour mener ses travaux

Il est d’usage au Sénat que le groupe qui utilise son « droit de tirage » se voit confier la conduite du travail et la rédaction du rapport, ainsi que les pouvoirs spéciaux qui s’y rapportent.

D’entrée, le fait de confier à un membre issu du groupe CRC ce rapport n’a pas vraiment été de soi ; ce qui augurait sans doute de l’hypothèque qui allait planer sur la suite des travaux et in fine sur le rapport lui-même. Première mésaventure qui a justifié le dépôt et l’adoption, à l’initiative de mon groupe, d’un amendement lors de l’examen de la proposition de résolution réformant les méthodes de travail du Sénat adoptée le 18 mai dernier. Cet amendement sanctuarise le fait que « lorsque le groupe à l’origine de la demande de création d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information sollicite la fonction de rapporteur pour l’un de ses membres, elle est de droit s’il le souhaite. »
L’intitulé de la commission d’enquête qui n’était pas celui initialement proposé par le groupe CRC a ensuite été l’objet de controverses incessantes.

Un mot sur cet intitulé car il est révélateur du climat qui a entouré notre démarche. L’intitulé de départ était « commission d’enquête sur le crédit d’impôt recherche et son impact réel en terme de développement de la recherche et ses conséquences en termes de création d’emplois ». Il nous a été objecté que cet intitulé ne remplissait pas les « conditions » d’une commission d’enquête et la formule « réalité du détournement » nous a été proposée pour aboutir à la formulation définitive : « commission d’enquête sur la réalité du détournement du crédit d’impôt recherche de son objet et de ses incidences sur la situation de l’emploi et la recherche dans notre pays »

Le mot « détournement » a bien souvent été entendu au sens de « fraude » et motif à déclenchement de pressions et de peurs de tous ordres. Or, il s’agissait légitimement pour le législateur de vérifier si l’intention de départ – à savoir favoriser un accroissement de la dépense intérieure de recherche-développement des entreprises (DIRDE) et l’emploi scientifique, notamment des l’emploi des jeunes docteurs - était atteinte. De plus, aucun des rapports déjà réalisés par des corps de contrôle n’avait porté spécifiquement sur les risques de détournement de ce dispositif. Que le Sénat les évoque a pu choquer. Il ne s’agissait pourtant là que d’exercer la mission de contrôle et d’évaluation des politiques publiques qui est au cœur des missions constitutionnelles du Sénat.

Il est bon de rappeler en quels termes la Ministre des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, avait présenté la réforme du CIR opérée sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 au Sénat :
« La réforme du crédit d’impôt recherche reflète notre priorité centrale qui est d’améliorer la compétitivité de l’économie française. Nous le savons, dans des pays développés tels que la France, la compétitivité passe nécessairement par l’innovation, le progrès technologique. Le crédit d’impôt recherche encourage nos entreprises à investir dans la recherche et permet à l’État de se mettre à leurs côtés pour cet effort concernant l’avenir de l’économie française. De même, - et je peux vous l’assurer pour l’avoir expérimenté auprès d’investisseurs internationaux -, il incite les investisseurs étrangers à venir s’installer en France ou à éviter de délocaliser ailleurs des centres de recherche et développement implantés en France. […] Vous connaissez aussi les chiffres, hélas !

La stratégie de Lisbonne a fixé comme objectif pour les économies européennes de consacrer 3 % de leur produit intérieur brut à l’investissement dans la recherche développement. Où en sommes-nous en France, ce pays développé, qui considère traditionnellement que le domaine de la recherche et du développement est important ? Nous en sommes à 2,13 % ! Du point de vue de la répartition, force est de constater que l’investissement public en recherche et développement est en ligne avec les prévisions, tandis que l’investissement privé en recherche et développement est encore loin du compte ! […] À cet égard, vous serez heureux de constater que la réforme que nous envisageons place la France au premier rang des pays européens pour l’investissement en recherche et développement sur les plans législatif et fiscal. Le crédit d’impôt recherche, ou CIR, a déjà fait la preuve de son efficacité : les études de mes services montrent qu’il s’ajoute à la dépense privée de recherche et développement sans s’y substituer. Un euro économisé au titre du CIR, c’est un euro qui est généralement réinvesti dans la recherche et le développement. Nous avons donc toutes les raisons d’amplifier ce dispositif. […] »

A l’heure où la France dans des domaines hautement intenses en R&D connaît des déboires industriels très lourds, ce travail d’enquête semblait plus que légitime et le Parlement parfaitement fondé à veiller à la bonne utilisation des prélèvements qu’il impose aux contribuables. D’autant plus que le CIR a considérablement augmenté depuis la réforme de 2007 et que ce processus a quelques « chances » de se poursuivre.

La richesse des contributions postées sur l’espace participatif de la commission d’enquête est venue confirmer la pertinence du choix d’enquêter sur un crédit d’impôt dont l’utilité ne doit pas être emportée par les mésusages.

Au-delà de cette dimension, qui conduit à un examen des pratiques du CIR par les attributaires et des conditions de son contrôle par les services régaliens à qui il incombe, le CIR, par la place de plus en plus grande qu’il prend dans l’action publique doit être considéré sous l’angle de son efficacité.

Je me suis efforcée, en ma qualité de rapporteure, d’apprécier ces différentes dimensions dans le trop court laps de temps dont j’ai disposé.

La recherche traverse un moment de mutations profondes, sinon de crise. Ses équilibres traditionnels sont en voie d’évolutions rapides, avec une recomposition des infrastructures et une complexification des systèmes.

Le CIR a illustré le passage d’un pilotage de la R&D d’en haut, vertical, structuré par des projets confiés à des acteurs divers dans leur nature mais sélectionnés en amont et repérables à une architecture reposant sur ce qu’il est convenu de nommer « un environnement favorable à la recherche ».

Le CIR présente des caractéristiques aux antipodes des interventions directes auxquelles il a été largement substitué. Il est horizontal, soumis à des critères d’éligibilité applicables à tous, et par conséquent, sans tri en amont des bénéficiaires, et il n’est que très faiblement conditionné : pas de formalisation particulière, pas de contractualisation.

Chemin faisant, je n’ai pas non plus manqué d’observer que la gestion du CIR échappait aux canons des politiques publiques mises en œuvre dans le champ de la recherche. Le critère de l’excellence en est tout à fait absent. Elle n’est sanctionnée qu’a posteriori par le succès ou l’échec de projets aidés par le CIR et qui peuvent d’ailleurs se superposer sans que l’information sur ce point ne permette d’apprécier le degré de duplication des efforts de recherche soutenus.

Dans ce contexte, il est presque étonnant que le CIR, s’il est naturellement apprécié par ceux qui en bénéficient, puisse être perçu comme complexe par beaucoup d’entre eux.
De plus, j’ai pu constater que le CIR n’a pas la neutralité, illusoire, qu’on lui prête. Derrière le CIR, existent des arbitrages implicites que ses réformes ont d’ailleurs modifiés.

La question de l’optimalité de ces arbitrages ne pouvait pas non plus ne pas être posée.
Une impulsion qui avoisine 6 milliards sur un total de 30 milliards de dépenses de recherche attribuées aux entreprises, dont le régime est complexifié par des règles ad hoc, par un barème nuancé sur fond d’évolutions contrastées entre les composantes de la base de recherche française où le secteur public se voit imposer une rigueur budgétaire très stricte, dans un contexte de mondialisation de la recherche et des structures économiques de sa valorisation ne saurait être considéré indépendamment des questions formidables que doit affronter un pays dont l’ambition de recherche doit être traduite par ses priorités et confortée par ses succès.

Sous cet angle, une question majeure s’est imposée : le CIR pour quoi faire ? La désindustrialisation du pays est un constat qui, pour appeler quelques nuances, ne peut laisser sans réaction. Le poids du CIR renforce peut-être l’amont des infrastructures du pays engagées dans la compétition de l’économie de la connaissance. Il peut bien attirer certains centres de R&D étrangers pour lesquels il est certainement confortable que la France assume les coûts de recherche des entreprises dont ils relèvent. Mais la France qui n’a pas la vocation d’être un musée n’a pas davantage celle d’être une « salle blanche ».

Le CIR trouvera sa pleine justification quand les brevets déposés par les entreprises décolleront du niveau où ils stagnent depuis des années, quand le produit des commissions pour usage de la propriété intellectuelle recensés par la balance des paiements, plutôt que de se réduire (moins 2,1 milliards en 2013 à partir d’un montant qui dépasse rarement le 12 milliards pour près de 9 milliards de dépenses) rejoindra des performances plus en accord avec les investissements consentis par le pays et quand la productivité de l’entreprise France accélérera.

Il est sans doute temps d’explorer si, à l’instar des choix effectués dans des pays connus pour leurs succès industriels, une réorientation de l’intervention publique vers des stades de valorisation industrielle ne devrait pas être entreprise.

La France a un grand CIR et un tout petit crédit d’impôt pour l’innovation. Récemment les États-Unis ont adopté un crédit d’impôt pour la production d’énergie renouvelable qui, pour un programme de recherche donné, combine les soutiens à l’amont de l’innovation et, pour une période de temps déterminée, aux investissements industriels valorisant la R&D.

C’est pourquoi, il est vraiment regrettable que la majorité des membres de la commission d’enquête n’ait pas saisi l’opportunité de produire à un instant « T » une photographie de l’utilisation et de l’efficacité du CIR. L’une de mes recommandations proposait d’ailleurs de réaliser une étude économétrique pluraliste, permettant un bilan partagé de l’efficacité de ce dispositif quant à la progression significative de la DIRDE et de l’emploi scientifique pour en tirer les conséquences en termes de financement de la recherche privée et publique dans notre pays. D’autant plus que les acteurs de la recherche publique ne cessent d’alerter sur l’état de sous-financement des laboratoires et des organismes publics, sur la précarisation continue des personnels, réclamant un rééquilibrage de la créance publique mobilisée au travers du CIR.

Notes personnelles sur le CIR