Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

Les débats

Une distorsion sensible entre les dispositions qui figurent dans les textes d’origine et celles introduites par amendement parlementaire

Bilan annuel de l’application des lois -

Par / 26 juin 2013

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais tout d’abord saluer les conditions dans lesquelles intervient, pour la deuxième fois au Sénat, ce débat en séance publique consacré au bilan annuel de l’application des lois. Il permet, en effet, de donner un débouché plus concret au suivi des mesures réglementaires d’application effectué de longue date – depuis plus de quarante ans, comme vous le rappeliez tout à l’heure, monsieur le président Jean-Pierre Bel – par les commissions permanentes, ainsi qu’à leurs remarques sur les retards ou les défauts de mise en œuvre.

Le rapport, très complet, publié par la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois dresse la synthèse de ces observations et les met en perspective.

Cette année, le président de cette commission, David Assouline l’a souligné, ce document est accompagné de réflexions plus larges, qui appellent à développer l’évaluation de la législation, à laquelle le Sénat contribue en menant des travaux de contrôle ciblés et approfondis sur des textes ou des problématiques spécifiques. Ces réflexions soulignent également la nécessité de travailler afin que la loi soit de meilleure qualité. Comme vous, monsieur le ministre, je considère qu’il ne faut plus de loi fourre-tout. À cette fin, je suis convaincue de l’utilité des échanges réguliers qui se sont établis entre la commission sénatoriale et l’exécutif, notamment avec le ministre chargé des relations avec le Parlement et le Secrétaire général du Gouvernement.

J’en viens maintenant aux aspects – c’est ce qui justifie ma présence ce soir parmi vous, mes chers collègues – relevant plus particulièrement du champ de compétences de la commission des affaires sociales, que j’ai l’honneur et le grand plaisir de présider.

Au cours de la période de référence retenue pour ce bilan, le Parlement a adopté douze lois examinées au fond par notre commission, soit un niveau inégalé depuis la session 2007-2008.

On constate, tout d’abord, que les efforts réalisés ces dernières années par le pouvoir exécutif pour assurer la mise en œuvre effective des dispositions législatives se sont poursuivis, ce qui se traduit par des niveaux d’application plus élevés qu’il y a sept ou huit ans.

Sur les douze lois que j’ai mentionnées, cinq sont applicables en totalité. Cette proportion de textes applicables dans l’année qui suit leur adoption est parmi les plus élevées enregistrées ces dernières années, même s’il faut souligner qu’une loi, qui revêt à nos yeux une grande importance, à savoir celle qui est relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations, n’est toujours pas applicable, alors qu’elle a été votée par notre assemblée à l’unanimité.

Au total, sur les 152 mesures d’application prévues par ces textes législatifs, près d’une centaine est intervenue entre le 1er janvier 2012 et le 31 mars 2013, soit un taux de 64 % qui s’inscrit, lui aussi, dans la fourchette haute des résultats constatés lors des dernières sessions.

Autre motif de satisfaction, déjà souligné par le président Assouline, alors que neuf des douze lois étudiées étaient d’origine parlementaire, elles sont sensiblement appliquées au même niveau que les lois d’origine gouvernementale : le taux d’application des textes s’établit respectivement à 60 % pour les propositions de loi et à 66 % pour les projets de loi. Monsieur le ministre, j’ai bien pris note de l’inégalité qui persiste entre les deux assemblées, et je vous fais confiance pour essayer de la pallier.

En revanche, moins de la moitié des mesures d’application relatives aux textes relevant de notre commission sont intervenues dans le délai de six mois suivant la promulgation de la loi qui avait été fixé par le précédent gouvernement et que vous avez confirmé, monsieur le ministre. Cet objectif paraît donc toujours assez ambitieux au regard des pratiques constatées.

Pour que ce bilan soit le plus complet possible, il faut ajouter que, durant la période de référence, sont également intervenues cinquante-quatre mesures réglementaires se rapportant à des lois promulguées antérieurement et relevant du champ de compétence de notre commission des affaires sociales. Les lois de financement de la sécurité sociale figurent ainsi parmi les textes bénéficiant des meilleurs taux d’application. C’est le cas également de deux textes majeurs adoptés sur l’initiative du précédent gouvernement : la loi portant réforme des retraites et la loi « hôpital, patients, santé, territoires », dont les taux d’application se situent autour de 90 %.

Ce bilan porte sur des textes adoptés sous la précédente législature. Je rejoins, à ce sujet, l’analyse figurant dans le rapport du président Assouline sur l’incidence de l’alternance politique en matière de parution des textes d’application.

On constate, en premier lieu, que le gouvernement précédent s’est logiquement attaché à édicter de nombreux textes d’application avant l’échéance du mois de mai 2012, ce qui a joué positivement sur les statistiques que je viens d’évoquer.

Le rythme de parution s’est ensuite ralenti, mais il a repris à partir de septembre 2012, permettant l’application de dispositions votées sous la précédente législature, comme celles qui sont relatives au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH, ou à la sécurité sanitaire du médicament.

Quelques dispositions antérieures au mois de mai 2012 qui étaient en attente d’application ont été abrogées ou modifiées depuis lors par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 ou par d’autres textes. Leur nombre est toutefois assez limité.

Finalement, sur un plan strictement quantitatif, le changement de Gouvernement ne semble pas avoir eu d’impact majeur sur le niveau de publication des textes d’application.

Dans certains cas, les changements de priorité ou la préparation de futures réformes peuvent conduire à suspendre le processus de mise en œuvre des mesures réglementaires. Je pense à des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 qui concernaient l’aide à la complémentaire santé ou l’attribution par les agences régionales de santé de « primes » aux établissements de santé ayant atteint leurs objectifs. Les réflexions lancées sur l’hôpital ou sur la couverture complémentaire santé pourraient justifier que la mise en œuvre de ces dispositions soit mise en suspens.

Mais ces considérations politiques légitimes n’expliquent pas, loin de là, l’essentiel des défauts de parution.

Comme les années précédentes, la commission des affaires sociales a constaté une distorsion assez sensible, en matière d’application, entre les dispositions qui figuraient dans le texte d’origine et celles qui ont été introduites par amendement parlementaire.

On peut donc relever une plus grande difficulté, ou, peut-être, un moindre empressement, à mettre en œuvre les mesures introduites par voie d’amendement au cours de la discussion des textes par les parlementaires.

Ce constat vaut plus encore pour les demandes de rapports inscrites dans nombre de textes législatifs. Sur un total de vingt-deux demandes de rapports figurant dans les douze lois concernées, trois seulement, c’est-à-dire moins de une sur sept, ont été concrétisées à la date du 31 mars, ce qui illustre les limites de ce type de disposition. Ce chiffre est bien inférieur à ceux qui avaient été annoncés. Vous parliez de quelque 50 %, monsieur Assouline. Or les résultats enregistrés par la commission des affaires sociales sont bien en deçà.

Je partage votre réflexion sur l’utilité de ces rapports et de l’application de l’article 40 de la Constitution. Peut-être faudrait-il mener une réflexion plus large sur ces deux questions, qui se recoupent.

Pour terminer, je voudrais mentionner quelques points particuliers. S’agissant de la loi du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, qui faisait suite à l’affaire du Mediator, environ 70 % des mesures d’application attendues étaient intervenues au 31 mars. Depuis lors sont parus deux décrets qui touchent à la question sensible de la transparence. C’est ainsi qu’a été instituée une charte de l’expertise sanitaire et qu’ont été précisées les règles relatives aux avantages consentis par les entreprises. Cette loi importante bénéficie donc d’un taux d’application satisfaisant, même si certaines mesures réglementaires sont toujours en attente.

La loi du 28 juillet 2011 sur les MDPH est quant à elle appliquée à 60 %. Néanmoins, l’essentiel des mesures d’application ont été prises assez tardivement, par un décret du 18 décembre 2012 : Parmi les mesures en attente figure l’arrêté ministériel qui doit définir le contenu des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens entre les MDPH, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, le conseil général et l’État.

Je voulais dire un mot de la loi Fourcade du 10 août 2011, modifiant certaines dispositions de la loi HPST, mais je m’en abstiendrai faute de temps ; je le regrette.

Le taux d’application est moins satisfaisant encore pour la loi du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine : seules deux mesures sur neuf ont été prises. Il est regrettable que ce texte d’initiative parlementaire, adopté définitivement trois ans après sa première lecture à l’Assemblée nationale, soit en grande partie privé d’effet.

Enfin, j’ai mentionné au début de mon propos l’inapplicabilité de la loi du 5 mars 2012 relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations ; je conclurai sur ce point. Monsieur le ministre, le ministère des affaires sociales nous avait fait savoir que la parution du décret était en bonne voie, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, ayant rendu un avis favorable en février. Cependant, cette parution n’est toujours pas intervenue. Je rappelle qu’il s’agit de faciliter la transmission des informations en possession des départements sur les déménagements des familles, ce qui devrait lever un obstacle à la protection de l’enfance en danger. Peut-être pourrez-vous, monsieur le ministre, nous donner des assurances quant à la parution prochaine de ce texte.

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