Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

Les débats

Ce dispositif a entraîné une chute préoccupante de la production de logements HLM

Impact de la réduction loyer solidarité sur l’activité et l’avenir du logement social -

Par / 5 mai 2021

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, un rapport de la Cour des comptes publié fin décembre 2020 dresse un premier constat sur la mise en œuvre de la réduction de loyer de solidarité (RLS). Il confirme les préventions du Sénat et justifie l’opposition de notre groupe à cette sinistre mesure.

Pourquoi organiser ce débat maintenant ?

La RLS a largement concouru à la chute très préoccupante de la construction de logements sociaux et, malgré les déclarations gouvernementales, son maintien ne permettra pas de restaurer un haut niveau de production et de réhabilitation des logements HLM. Or, il y a urgence !

En outre, le dispositif doit être revu fin 2022 et, comme le souligne la Cour des comptes, des décisions doivent être prises très en amont. L’une des deux recommandations formulées par les magistrats consiste d’ailleurs à mesurer, dès 2021, « les impacts réels de la RLS sur la situation financière et les capacités d’investissement des bailleurs sociaux ».

Le Sénat doit donc se faire entendre. Selon notre groupe, la décision qui s’impose est la suppression pure et simple de la RLS.

La plupart des arguments mis en exergue dans le rapport de la Cour des comptes confortent ce choix. Souvent habituée à un langage diplomatique, la Cour a choisi cette fois pour structurer son avis des titres très clairs, qui en disent long.

Elle critique « un dispositif conçu ex nihilo et sans concertation préalable, aux conséquences indirectes préjudiciables », mais aussi « une réforme peu lisible et complexe » – si la Cour des comptes trouve un dispositif complexe, c’est qu’il l’est vraiment ! Elle estime aussi que l’impact financier sur les acteurs du logement social devra être évalué avant 2022.

À la lecture de cette dernière rubrique, on voit poindre les risques majeurs qui pèsent sur les organismes HLM.

Après la baisse de 5 euros des aides personnalisées au logement (APL) décidée dès l’été 2017 – une prétendue erreur qui n’a jamais été corrigée –, Emmanuel Macron et le gouvernement d’Édouard Philippe ont organisé dans la loi de finances pour 2018 une ponction massive sur les HLM afin de diminuer les crédits d’APL inscrits au budget de l’État. Initialement prévue pour une somme de 1,5 milliard d’euros annuels, celle-ci sera réduite les premières années grâce à l’intervention du Sénat et à la mobilisation des acteurs du logement social et des associations nationales d’élus. Elle sera finalement ramenée théoriquement à 800 millions d’euros en 2018 et 2019 – la Cour des comptes montre qu’une somme supérieure a été prélevée en réalité –, puis à 1,3 milliard d’euros en 2020, l’objectif étant de passer à 1,5 milliard d’euros ensuite.

La RLS porte très mal son nom. Il ne s’agit pas d’une réduction de loyer, puisque la plupart des locataires ne voient pas leur quittance diminuer. Quant à la solidarité, elle n’est pas au rendez-vous, bien au contraire.

La RLS représente une somme considérable. Aucun autre secteur de l’activité publique n’aura connu pareille ponction budgétaire ! On ne peut pas parler de solidarité alors que la suppression de l’ISF et l’instauration de la flat tax coûtent 3 milliards d’euros à l’État et que les HLM doivent quasiment en financer le tiers. La RLS, c’est l’anti-solidarité : ce sont les plus modestes qui paient pour les plus riches !

On ne peut pas parler de solidarité non plus quand le Gouvernement fait passer une partie du financement des aides personnalisées au logement (APL) de la solidarité nationale à la solidarité entre locataires HLM, c’est-à-dire entre les plus modestes de notre pays. Et ce n’est pas rien, car le montant de la RLS équivaut chaque année à 4,5 % des loyers versés !

Qui plus est, la Cour des comptes explique que les organismes qui accueillent le plus d’allocataires APL et qui pratiquent les loyers les moins élevés sont les plus touchés. La RLS étant forfaitaire, plus les loyers sont faibles, plus son incidence est forte. En clair, plus le logement est social, plus il paie. Nous l’avions souligné tous ensemble, ici même, dès la loi de finances pour 2018, et la pseudo-mutualisation promise n’y a rien changé.

Oui, la RLS a eu des effets négatifs sur le niveau de la construction, des réhabilitations et des loyers de sortie. La chute de la construction a commencé en 2018, année de sa mise en place, et donc avant la crise du covid. Elle se confirme depuis. Les municipales et le coronavirus ont bon dos !

Au-delà des chiffres, la Cour des comptes observe que la perte de recettes locatives, programmée dans la durée, est évidemment intégrée aux coûts des opérations. Cela induit, premièrement, une difficulté à boucler de nouvelles opérations, sauf à obtenir des financements publics suffisants – or l’État s’est complètement désengagé des aides à la pierre – et, deuxièmement, une hausse des loyers de sortie, dont le décalage avec les capacités contributives des catégories populaires et des plus pauvres est grandissant.

La Cour ajoute que les dépenses d’entretien courant, en particulier de gros entretien, ont diminué de 7 % en valeur et que, si cette baisse devait perdurer, elle provoquerait une détérioration des bâtiments et une perte d’attractivité du logement social. Déjà, dans de précédents rapports, la Cour avait insisté sur l’importance de cet entretien, en particulier dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Le Gouvernement ne peut pas faire l’autruche sur ces réalités. À elles seules, elles justifieraient l’abandon immédiat de la RLS pour relancer une production soutenue de logements sociaux avec des niveaux de loyers plus bas et pour assurer un entretien et des réhabilitations réguliers du parc existant.

La RLS menace l’avenir du mouvement HLM et de ses finances. Dès sa création, nos rapporteurs prévoyaient une détérioration de la situation financière des organismes de logement social (OLS) faisant peser de lourdes menaces sur l’avenir.

La Cour constate que l’incidence financière a pu être amortie jusqu’à présent – j’y reviendrai –, mais que la RLS diminue mécaniquement les résultats des organismes. Si le potentiel financier des bailleurs reste quasiment stable, l’autofinancement du secteur HLM a néanmoins diminué, conduisant à une réduction des investissements.

Elle s’inquiète pour l’avenir et estime qu’il importe d’évaluer l’impact global de la RLS sur le modèle économique et financier des HLM, celui-ci étant historiquement fondé sur deux piliers : le réemploi des fonds dégagés par les loyers et les prêts à long terme de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

La baisse des rendements locatifs fragilise considérablement ce modèle. Il faut ajouter que, du fait du désengagement de l’État dans les aides à la pierre, les fonds propres sollicités pour les opérations sont passés de 5 % à 15 % entre 2000 et 2018. C’est l’asphyxie des organismes HLM qui est ainsi programmée avec la RLS.

Notre inquiétude sur la soutenabilité financière des bailleurs sociaux avait été confirmée dès la fin de l’année 2017 par une étude de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET).

Le Gouvernement avait alors dû annoncer, en même temps que la mise en place de la RLS, des mesures dites de compensation. Cette réforme bancale avait dès son origine besoin de béquilles, ce qui témoigne de son absurdité… De plus, les béquilles se sont révélées fragiles, insuffisantes et temporaires, en particulier les prêts de la CDC ou d’Action Logement.

Comme l’écrit aujourd’hui la Cour, les bailleurs « remplacent des ressources issues de l’autofinancement par de la dette, augmentant leur dépendance à l’emprunt et leurs risques à la variation éventuelle des taux ».

Nous avions déjà souligné les graves conséquences de ce transfert, de fait, d’une dette de l’État vers les organismes HLM. Si ce mécanisme ne change en rien l’endettement réel de la France, il fragilise fortement le modèle du logement social et obère lourdement son avenir.

C’est à se demander si l’objectif, finalement, n’est pas de banaliser et de financiariser le logement social, comme certains gouvernements libéraux, dans d’autres pays, l’ont fait voilà des dizaines d’années. Les mêmes, aujourd’hui, font marche arrière… Le Gouvernement a beau s’en défendre, force est de constater que ses actes ne garantissent pas l’avenir du logement social. Au contraire, ils le fragilisent.

L’autre « compensation » qui avait été engagée pour réduire le poids de la facture fut le maintien du taux du livret A à 0,75 %. Ce fut certes très temporairement favorable au mouvement HLM, mais cela revenait à pénaliser les épargnants et à offrir un pactole de plus de 1 milliard d’euros aux banques. La comparaison entre le montant de ce pactole et celui du prélèvement de la RLS nous laisse pantois et montre, s’il en était besoin, que d’autres ressources pouvaient être trouvées pour alléger la dépense publique.

Mais le Gouvernement n’a pratiqué aucune ponction sur les banques, qui se sont enrichies, tandis que les HLM, eux, ont dû contribuer au budget de l’État et se sont appauvris. Cherchez l’erreur !

Ces différentes mesures de « compensation » ne sont en rien durables, alors que Bercy et le Gouvernement souhaitent pérenniser, voire sans doute accroître la RLS.

Mes chers collègues, nous devons nous y opposer et demander l’abandon de la RLS !

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