Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

Les débats

Le pouvoir exécutif empiète de plus en plus sur le travail législatif

Bilan de l’application des lois -

Par / 2 juin 2021

Nous sommes conduits ces jours-ci à réfléchir à l’élaboration de la loi et aux modalités du travail législatif : hier la réforme du règlement du Sénat, bientôt la problématique des lois obsolètes, aujourd’hui ce débat sur le bilan de l’application des lois.

Je souhaiterais pour ma part revenir sur un point : de quelle loi parle-t-on ? Les ordonnances sont en effet de plus en plus nombreuses et les ratifications de plus en plus rares ; ainsi le pouvoir exécutif empiète-t-il toujours davantage sur le pouvoir législatif.

Certes, monsieur le ministre, la Constitution de 1958 a œuvré à l’extension du pouvoir réglementaire, notamment en le rendant autonome. Il reste qu’il appartient au pouvoir en place de veiller à l’équilibre des pouvoirs.

Il n’y a qu’à voir les projets de loi de gestion de la crise sanitaire : ce sont pas moins de 92 ordonnances qui ont été prises dans ce cadre, sur des sujets aussi variés qu’importants, et aucune ratification n’a été soumise au Parlement. Et ce n’est qu’un exemple : la tendance s’est peut-être un peu accentuée, mais elle ne fait, année après année, que se confirmer.

Dans une décision rendue le 28 mai 2020, le Conseil constitutionnel a spécifié en des termes inédits qu’une ordonnance qui n’aurait pas été ratifiée par le Parlement pourrait avoir rétroactivement force de loi une fois passé le délai d’habilitation. Autrement dit, passé leur date limite, les ordonnances doivent être considérées comme des dispositions législatives. Il ne faudrait pas que laisser traîner pour éviter le débat démocratique devienne une règle là où il s’agit de légiférer.

Ayant entendu les premières réponses que vous avez faites, monsieur le ministre, j’ajoute qu’il ne faudrait pas non plus donner le sentiment que la démocratie n’est qu’une question de ratios horaires et que le temps du travail et du débat législatifs représente une perte d’efficacité.

Je souhaite donc connaître la position du Gouvernement sur cette décision, en espérant que celle-ci n’ait pas déjà été intégrée à la jurisprudence en matière de procédure législative.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Marc Fesneau, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement et de la participation citoyenne. Madame la sénatrice Cukierman, je vous remercie de votre question. Loin de moi l’idée qu’il faudrait rationaliser le temps parlementaire. J’ai simplement indiqué que dans certains cas – j’ai fait référence à la gestion de la crise sanitaire – où les ordonnances sont le meilleur outil pour œuvrer dans la plus grande célérité.

Vous m’interrogez par ailleurs et plus globalement sur le recours aux ordonnances, qui constitue à vos yeux un recul des pouvoirs du Parlement. Je ne reviendrai pas sur les propos que j’ai tenus tout à l’heure. Je rappelle simplement que, depuis 2007, la moyenne annuelle s’établit à 42, hors ordonnances liées à la crise.

Pour parler franchement, le constat d’une forme de « banalisation », pour reprendre le mot utilisé par Jean-Marc Sauvé lors d’un colloque sur la législation déléguée en 2014, me semble difficile à contester.

Je manque de temps, sans doute, ainsi que du recul nécessaire, pour me livrer à une explication juridique des causes de ce phénomène, mais je partage de façon empirique l’analyse de l’ancien vice-président du Conseil d’État, que je me permets de citer : « L’“inflation législative” […] a […] trouvé dans la législation déléguée un exutoire durable, d’abord pour répondre à l’urgence de certaines réformes ou pour décharger le Parlement de l’adoption de textes techniques […], ensuite pour investir très largement le domaine devenu très extensif de la loi. »

Pour ce qui est de la ratification des ordonnances par le Parlement, le Gouvernement s’engage généralement, au moment de la demande d’habilitation et s’agissant de sujets d’intérêt pour les parlementaires, à inscrire à l’ordre du jour le projet de loi de ratification. Ce fut le cas pour le tout premier texte d’habilitation voté sous ce quinquennat, visant à renforcer le dialogue social, ou plus récemment au sujet de la justice pénale des mineurs.

Le Parlement demeure en outre libre d’inscrire sur son ordre du jour, notamment à la suite des débats de contrôle, la ratification d’ordonnances dont il souhaite discuter ou amender le contenu. L’article 48 de la Constitution lui confère la maîtrise de la moitié de son ordre du jour ; libre à lui d’en disposer selon ses priorités. Tel est le sens, me semble-t-il, de l’une des conclusions du groupe de travail sur la modernisation des méthodes de travail du Sénat.

À l’inverse, le Gouvernement n’est pas favorable à l’inscription systématique en séance publique, sur son ordre du jour prioritaire, de projets de loi de ratification, dès lors qu’il n’existe pas de volonté politique d’en modifier la teneur ou d’en valider le principe.

Je tiens à rappeler qu’en la matière, le Sénat a de lui-même écarté l’option d’un débat en séance publique pour près de la moitié des ratifications d’ordonnances sous ce quinquennat. L’article 71 de la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite Pacte, par exemple, qui prévoyait la ratification de 23 ordonnances, a été examiné en procédure de législation en commission à la demande de la commission spéciale et n’a donné lieu à aucun débat particulier.

Vous m’interrogez également sur la décision récente relative à la répartition des compétences entre le Conseil d’État, le Conseil constitutionnel et le Parlement en matière d’ordonnances non ratifiées.

Lorsque le délai d’habilitation accordé par le Parlement au Gouvernement pour prendre l’ordonnance est expiré, la contestation de l’ordonnance, au regard des droits et libertés garantis par la Constitution, doit prendre la forme d’une question prioritaire de constitutionnalité dont aura à juger le Conseil constitutionnel.

En revanche, le Conseil d’État continuera de contrôler systématiquement la conformité de l’ordonnance aux règles et principes de valeur constitutionnelle, aux engagements internationaux et aux limites fixées par le Parlement.

Le Parlement, quant à lui, conservera l’entièreté de ses pouvoirs, que ce soit pour ratifier l’ordonnance, qui ne pourra le cas échéant plus être contestée devant le Conseil d’État, ou pour la modifier.

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