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Organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon

Par / 14 octobre 2003

par Robert Bret

PROPOSITION DE LOI

visant à modifier le titre Ier du livre V du code général des collectivités territoriales sur l’organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon,

PRÉSENTÉE

Par M. Robert BRET

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982, codifiée sous les articles L. 2511-1 à L. 2513-5 du code général des collectivités territoriales, a institué un régime nouveau de l’administration municipale de Paris, Marseille et Lyon. Ce nouveau dispositif s’est inspiré des grandes lois de décentralisation du 2 mars 1982 qui visaient à « rapprocher (dans les trois grandes métropoles françaises) l’administration du citoyen et (à) améliorer la participation des habitants à la gestion des affaires qui les concernent directement ». Ainsi sont nées les mairies d’arrondissement(s) à Paris, Marseille et Lyon.

Ces lois ont favorisé une nouvelle approche de la citoyenneté et constitué un progrès démocratique.

Aujourd’hui, alors que les mairies d’arrondissement(s) ont fêté leur vingtième anniversaire, l’application de la loi dite PML mérite un temps de réflexion. Non pas pour revenir en arrière mais au contraire pour lui donner un nouvel élan, l’adapter aux réalités d’aujourd’hui à partir des lois qui l’ont complétée et des aspirations des citoyens.

La donne s’est notamment modifiée avec les lois du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Or, qu’il s’agisse des règles régissant les rapports entre la commune et les établissements publics de coopération intercommunale, ou encore de démocratie locale avec les conseils de quartiers, ces lois n’ont pas prêté toute l’attention nécessaire aux dispositions particulières qui régissent Paris, Marseille et Lyon. Aussi, convient-il aujourd’hui de revisiter ce nouvel ensemble législatif, d’harmoniser ces lois et de traduire cette intention dans le code général des collectivités territoriales sur l’organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon. C’est l’esprit de la proposition de loi que nous présentons.

Force est de constater constatons que la crise du rapport des citoyens à la chose publique sévit gravement en France. Le séisme politique du 21 avril 2002 en est l’une des pires illustrations. Le législateur doit s’interroger et entendre les messages quelles que soient leurs formes d’expression ; il doit promouvoir une ambition démocratique destinée à rapprocher les populations des lieux de décision. La chose publique ne doit pas être entre les mains des seuls élus, même s’ils jureront tous qu’ils réfléchissent et se prononcent toujours dans l’intérêt général, dans l’intérêt des gens, de la commune et plus généralement de la Nation.

Il y a urgence à moderniser la manière de concevoir les complémentarités de la démocratie représentative et de la démocratie participative.

La représentation institutionnelle est de nouveau en évolution.

Réuni en Congrès à Versailles, le Parlement a approuvé le 17 mars 2003, le projet de loi constitutionnelle relatif à la décentralisation.

L’article 1er de notre Constitution indique désormais que « l’organisation de la République est décentralisée ».

Cette révision ouvre la voie au processus qui transfèrera des compétences de l’État vers les collectivités territoriales dans de nombreux domaines.

Les trois premières villes de France ne peuvent rester à l’écart de ce processus, et il convient de passer également à l’acte 2 de la décentralisation pour Paris, Marseille et Lyon.

De la Commune de Paris aux Canuts sur fond d’hymne national, l’histoire politique et institutionnelle de Paris, Marseille et Lyon, est marquée par une exigence démocratique très forte, qui s’est exprimée bien évidemment dans la « Déclaration des droits de l’homme et du citoyen » mais également dans la loi de décentralisation de 1982.

C’est ce travail législatif régissant Paris, Marseille et Lyon qui est à l’origine de la création des mairies d’arrondissement(s), lesquelles ont souvent été des lieux d’expérimentations démocratiques essentielles où, bien avant la loi Vaillant de 2002, ont été créés des comités d’initiative et de consultation d’arrondissement. Ces mairies d’arrondissement(s) ont favorisé l’émergence des habitants comme acteurs politiques.

Ce qui est aujourd’hui à l’ordre du jour, c’est d’aller plus loin, d’avancer plus activement vers une citoyenneté qui restitue aux habitants des droits et des pouvoirs trop concentrés dans les institutions. C’est d’intégrer dans la vie de Paris, Marseille et Lyon, les nouvelles réalités induites par les lois du 12 juillet 1999 et du 27 février 2002.

Il est temps d’accorder une place prépondérante aux habitants dans la gestion des affaires, notamment dans les collectivités. À tous les niveaux, l’élaboration du budget et des programmations pluriannuelles des collectivités doit faire l’objet d’une démarche participative territorialisée et thématique. Elle doit porter autant sur les ressources que sur les dépenses.

La loi devrait davantage faire obligation aux mairies d’arrondissement de mettre à la disposition des structures participatives les moyens d’accès aux éléments budgétaires, à leur compréhension, à leur popularisation.

L’engagement volontaire des citoyens, sous des formes multiples et variées, est l’une des grandes richesses de la vie publique française. Il convient de lui reconnaître un rôle éminent dans le fonctionnement démocratique des institutions, à tous les échelons. La décentralisation, dans le double sens d’une déconcentration et d’une démocratisation des lieux de décision devient, jour après jour, une exigence incontournable. Dans le même temps, nous sommes extrêmement sensibles à la bonne articulation entre l’affirmation de la responsabilité première de la collectivité décentralisée et l’affirmation de la responsabilité de l’Etat qui doit mettre en commun ses propres moyens ; l’Etat devant être le garant de la cohésion et de la cohérence nationales.

Dans ce vaste mouvement de réappropriation de la vie publique, nous insistons sur l’aspect financier. Dans le cas de transferts de compétences, il y a lieu de les accompagner de l’exigence absolue d’un transfert de moyens financiers, humains et matériels d’importance aussi grand que celle des compétences transférées proprement dites. À défaut, la décentralisation ne fera qu’accroître l’étranglement financier des différentes collectivités, et ne constituera qu’un leurre visant à ne transférer en réalité que la responsabilité des carences de la puissance publique dans la réponse aux besoins des populations.

Ces observations valent tout particulièrement pour les communes de Paris, Marseille et Lyon avec des rapports nouveaux entre les communautés urbaines de Marseille et Lyon, et les mairies d’arrondissement(s).

Très attaché à l’avancée démocratique qu’a représentée la loi PML, le parlementaire signataire de la présente proposition de loi, estime indispensable d’en conserver et la philosophie et ses principes fondateurs et, dans le même mouvement, de rechercher, avec esprit de responsabilité, les voies de son approfondissement.

L’originalité des mairies d’arrondissement(s) - exercice de la citoyenneté et gestion de proximité - repose fondamentalement sur l’unité de Paris, Marseille et Lyon. Ce qui a prévalu en 1982 doit prévaloir plus de vingt ans après. Les Parisiens, les Marseillais et les Lyonnais sont attachés à leur ville, à leur arrondissement, à leur quartier.

Le parlementaire signataire de la présente proposition de loi se prononce pour le maintien de grands principes comme l’unité d’une ville, d’une assemblée, d’un budget, d’une contribution fiscale des citoyens en guise de solidarité des plus aisés envers les plus modestes, comme la définition de critères communs d’aide sociale et d’utilisation des équipements publics, comme l’unicité du statut des personnels. Ce sont les conditions, toujours d’actualité, d’un développement cohérent, harmonieux et solidaire de Paris, Marseille et Lyon.

La délégation de compétences, retenue par la loi du 31 décembre 1982, apparaît aujourd’hui encore comme le statut juridique le mieux approprié. De nouvelles avancées doivent néanmoins être à l’ordre du jour afin de favoriser l’application généralisée à Paris, Marseille et Lyon d’une loi modernisée, capable de régénérer une démocratie participative à même d’améliorer la gestion dite de proximité.

L’expérience a prouvé que dans ces grandes métropoles les mairies d’arrondissement(s) représentent à la fois des espaces démocratiques pertinents pour diminuer la fracture, plus ou moins prononcée selon les cas, entre les mairies centrales et les populations et un échelon essentiel de la vie locale.

Sur le fondement de cette unicité communale, les mécaniques électorales du suffrage universel de Paris, Marseille et Lyon, placent les élus de proximité au devant de la scène démocratique.

Il n’y pas pour le parlementaire signataire de la présente proposition de loi opposition entre élus de proximité et unicité communale, à la condition que les mairies d’arrondissement soient repérées par les citoyens comme des lieux de gestion de la proximité et comme le foyer et le catalyseur de toutes leurs préoccupations permettant d’atteindre la mairie centrale.

Cette double préoccupation prend aujourd’hui une force accrue avec le développement de l’intercommunalité.

Renforcer le rôle des mairies d’arrondissement permet d’établir un point d’équilibre intelligent entre l’éloignement des pouvoirs et une meilleure citoyenneté.

En 1982, s’engageait une première étape de gestion de proximité. Il faut aujourd’hui poursuivre cette déconcentration et conjointement, transférer aux mairies d’arrondissement un pouvoir « d’intelligence ». Ce transfert là ne concerne par des biens matériels, ni équipements, ni services ; il vise à conférer aux mairies d’arrondissement un pouvoir de proposition et d’analyse leur permettant d’être mieux le reflet de la citoyenneté auprès de la mairie centrale et des établissements de coopération intercommunale.

Ce transfert là concerne donc avant tout les moyens humains qui sont dévolus aux mairies d’arrondissement. À cet égard, il faut autour du directeur général des services de la mairie d’arrondissement(s), une réelle équipe administrative. Il conviendra d’ailleurs de moderniser les statuts particuliers des différents cadres d’emplois en prévoyant les emplois fonctionnels de détachement sur les mairies d’arrondissement qui aujourd’hui, apparaissent plus que légitimes.

Les conseils d’arrondissement(s) doivent avoir un rôle renforcé et pouvoir offrir aux comités d’initiative et de consultation d’arrondissement ou aux conseils de quartier, aux associations en général, aux comités d’intérêt de quartier en particulier, des conditions optimales pour associer sans exclusive les citoyens à la vie de la cité. Il convient de faciliter l’intervention citoyenne, de favoriser la création de CICA ou de conseils de quartier là où ils font défaut. Mais il convient également de ne pas ralentir des processus déjà enclenchés. C’est le sens de l’article 2 qui rend facultatif la création du conseil de quartier. En effet, les CICA mis en oeuvre par la loi de 1982 sont maintenus, et il paraît sage de laisser les conseils d’arrondissement(s) pérenniser les CICA qui répondent à l’esprit de la loi de 2002, ou encore de créer des conseils de quartier en les dénommant CICA ainsi que la loi du 27 février 2002 le permet.

Renforcer cette dynamique pour lui donner toutes ses chances de réussite implique par ailleurs d’oeuvrer en faveur d’une simplification de l’interpellation des conseils d’arrondissement(s) par les citoyens. Nous préconisons ainsi l’institution d’un droit de saisine des conseils d’arrondissement(s) par voie de pétition ayant recueilli la signature d’au moins 1% des électeurs inscrits en mairie d’arrondissement pour Paris et Lyon ou en mairie de secteur pour Marseille.

Nous proposons par ailleurs que les conseils d’arrondissement(s) soient représentés dans les conseils d’administration de tous les établissements publics dont l’activité s’exerce sur tout ou partie de l’arrondissement. Le maire d’arrondissement(s) doit pouvoir siéger, aux côtés des maires des communes, des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale, dans toutes les instances mises en place par l’Etat et les collectivités territoriales et locales lorsque tout ou partie d’un arrondissement est concerné.

Optimiser l’implication des mairies d’arrondissement(s) dans de nouveaux dossiers implique également de favoriser une meilleure disponibilité des conseillers d’arrondissement(s), lesquels devraient percevoir des indemnités par analogie aux indemnités des conseillers municipaux.

Après plus de vingt ans d’expérimentation de la loi PML, il nous semble enfin qu’une clarification et une réflexion renouvelée relatives aux compétences des mairies d’arrondissement (s) s’imposent. Des ambiguïtés sont à lever tandis que des nouveaux champs d’expérimentation sont à ouvrir.

Les mairies d’arrondissement(s) devraient pouvoir s’impliquer dans la création de tous les équipements dits de proximité, être à l’initiative de nouvelles réalisations. D’ailleurs, les projets de la mairie centrale et des mairies d’arrondissement(s) devraient être inscrits dans un programme pluriannuel équilibré entre les arrondissements, en veillant à ce que les arrondissements les moins bien dotés soient les mieux servis, notamment à partir de critères socio-économiques.

La loi du 31 décembre 1982 stipule que le conseil et le maire d’arrondissement(s) sont saisis pour avis ou consultés sur les affaires dont l’exécution est prévue dans les limites de l’arrondissement, les modifications du plan d’occupation des sols (aujourd’hui plan local d’urbanisme) qui concernent le ressort territorial de l’arrondissement, les opérations d’aménagement, toute autorisation du sol dans l’arrondissement, les acquisitions ou aliénations d’immeubles ou de droits immobiliers et le droit de préemption dans l’arrondissement. Il en va de même pour les subventions aux associations.

Or, l’expérience montre que dans de nombreux cas, parfois de façon systématique, cette saisine pour avis ou cette consultation sont purement formelles. Les conseils d’arrondissement(s) devraient être au moins consultés par la mairie centrale ou les établissements publics de coopération intercommunale (pour Marseille et Lyon) pour toutes les politiques menées sur le territoire des arrondissements. Aucune décision ne devrait être prise par aucune des deux instances sans avoir, de manière volontariste, recueilli l’avis des conseils d’arrondissement.

En définitive, pour ce qui concerne Marseille et Lyon, il est proposé de retenir que les conseils communautaires devraient remplacer de plein droit les conseils municipaux dans toutes leurs obligations vis-à-vis des conseils d’arrondissements.

D’une manière générale, la proposition de loi vise à harmoniser durablement les relations entre les mairies d’arrondissement(s), les mairies de Paris, Marseille et Lyon et, lorsqu’elles existent, les communautés urbaines. Pour avancer efficacement non pas vers des partages de compétences mais bel et bien vers des compétences partagées.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Dans la première phrase de l’article L. 2511-9 du code général des collectivités territoriales, les mots : « L. 2121-5 » sont remplacés par les mots : « L. 2121-5, L. 2123-31, 2123-32 et 2123-33 ».

Article 2

I. - Dans la dernière phrase du II de l’article L. 2511-10-1 du même code, le mot : « créent » est remplacé par les mots : « peuvent créer ».

II. - Dans cette même phrase, après les mots : « chaque quartier », sont insérés les mots : « ou groupe de quartiers ».

III. - Ce même article est complété in fine par un alinéa ainsi rédigé :

« En l’absence de délibération du conseil municipal dans un délai de 3 mois suivant la délibération du conseil d’arrondissement proposant les périmètres visés à l’alinéa précédent, ces derniers sont réputés adoptés. »

Article 3

I. - Le début de la même phrase du premier alinéa de l’article L. 2511-12 du même code est ainsi rédigé : « Par délibération, le conseil ... ».

II. - Dans la même phrase, après le mot : « intéressant », est inséré le mot : « notamment ».

III. - Au début du second alinéa du même article, les mots : « A la demande du conseil d’arrondissement » sont remplacés par les mots : « Par délibération du conseil d’arrondissement ».

IV. - Après le second alinéa du même article, est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En l’absence d’inscription à l’ordre du jour dans un délai de 45 jours à compter de l’envoi de la délibération, celle-ci est inscrite de droit à l’ordre du jour de la séance du conseil municipal qui suit l’expiration de ce délai ».

V. - En conséquence, les deux derniers alinéas du même article sont supprimés.

Article 4

I. - Dans le premier alinéa de l’article L. 2511-13 du même code, après les mots : « conseil municipal », sont insérés les mots : « ou par le conseil de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ».

II. - Dans la deuxième phrase du second alinéa du même article, les mots : « quinze jours » sont remplacés par les mots : « vingt et un jours ».

III. - Le troisième alinéa du même article est complété in fine par les mots suivants : « à peine de nullité ».

Article 5

Dans la première phrase de l’article L. 2511-14 du même code, après les mots : « Le conseil municipal », sont insérés les mots : « ou le conseil de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ».

Article 6

I. - Dans le premier alinéa de l’article L. 2511-15 du même code, après les mots : « par le maire de la commune », sont insérés les mots : « ou par le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ».

II. - En conséquence, dans ce même alinéa, après les mots : « du conseil municipal », sont insérés les mots : « ou du conseil de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ».

III. - Dans le troisième alinéa du même article, après les mots : « du conseil municipal », sont insérés les mots : « ou du conseil de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ».

Article 7

Après l’article L. 2511-15 du même code, est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. L. 2511-15-1 : - En cas d’avis favorable du conseil d’arrondissement sur un rapport ou une délibération concernant les questions mentionnées aux articles L. 2511-13, L. 2511-14 et L. 2511-15, le conseil municipal ne peut l’inscrire à l’ordre du jour de sa séance et doit en saisir la commission mixte paritaire d’arrondissement dans un délai maximum de trente jours afin de rechercher un accord. Il est ensuite procédé à une deuxième lecture du rapport, modifié ou non, par le conseil d’arrondissement. Si le désaccord persiste, l’avis défavorable du conseil d’arrondissement est porté à la connaissance du conseil municipal qui peut alors valablement délibérer en dernier ressort ».

Article 8

I. - Dans la première phrase du second alinéa de l’article L. 2511-16 du même code, après les mots : « les équipements de proximité », sont insérés les mots : « tels que définis au premier alinéa du présent article ».

II. - La première phrase du troisième alinéa du même article est ainsi rédigée : « Toutefois, les équipements dont la gestion est confiée à des tiers demeurent de la compétence du conseil municipal, pour la durée de la convention passée avec le gestionnaire ».

III. - Après la première phrase du troisième alinéa du même article, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Le renouvellement de la convention doit faire l’objet de délibérations concordantes du conseil municipal et du conseil d’arrondissement ».

IV. - Dans les cinquième et sixième alinéas du même article, après les mots : « les marchés de travaux », sont insérés les mots : « et de fournitures ».

Article 9

I. - Dans le premier alinéa de l’article L. 2511-18 du même code, après les mots : « équipements de proximité », sont insérés les mots : « tels que définis au premier alinéa de l’article L. 2511-16 ».

II. - Le dernier alinéa du même article est ainsi rédigé :

« À défaut de délibérations concordantes du conseil d’arrondissement et du conseil municipal sur l’inscription à l’inventaire d’un équipement relevant des catégories visées par le deuxième alinéa de l’article L. 2511-16, il est statué par arrêté du représentant de l’État dans le département, après avis du maire de la commune et du maire d’arrondissement, pris dans un délai de 6 mois à compter de sa saisine par l’une ou l’autre des parties ».

Article 10

L’article L. 2511-21 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 2511-21 - Une commission mixte paritaire communale, composée de tous les maires d’arrondissement et d’un nombre égal de représentants de la commune dont le maire examine toutes les questions relevant de l’application de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 « Paris, Marseille et Lyon ». Elle définit les conditions générales d’admission dans les crèches, les écoles maternelles, les résidences pour personnes âgées et foyers-logements relevant de la commune, confiés par celle-ci à un tiers ou gérés par un établissement public dépendant de la commune. Elle définit les conditions générales d’admission de tous les équipements sportifs ainsi que les conditions générales d’utilisation de ces équipements. Elle est, en outre, consultée par le conseil d’arrondissement sur les conditions générales d’admission aux équipements mentionnés aux articles L. 2511-16 et L. 2511-17, ainsi que sur les conditions générales d’utilisation de ces équipements. Elle est également consultée par le conseil d’arrondissement sur les conditions générales d’admission et de fonctionnement des équipements et services gérés par les établissements publics visés à l’article L. 2511-29.

« Une commission mixte paritaire d’arrondissement, composée d’un nombre égal de représentants du maire d’arrondissement et du maire de la commune, désignés parmi les conseillers élus, est saisie de toutes les questions découlant de l’application de l’article L. 2511-15-1. »

Article 11

I. - Dans la première phrase du premier alinéa de l’article L. 2511-22 du même code, les mots : « dans les cas et conditions qu’il détermine » son supprimés.

II. - La dernière phrase du même alinéa est supprimée.

III. - Le quatrième alinéa du même article est supprimé.

Article 12

I. - Dans la première phrase second alinéa de l’article L. 2511-24 du même code, les mots : « un comité » sont remplacés par les mots : « un ou des comités ».

II. - Le même alinéa est complété in fine par les mots suivants : « , ainsi que tout habitant de l’arrondissement qui en fait la demande » ;

III. - Dans le troisième alinéa du même article, les mots : « les représentants de ces associations » sont remplacés par les mots : « les personnes visées au second alinéa » ;

IV. - En conséquence, dans les deux phrases du troisième alinéa, le mot : « ils » est remplacé par le mot : « elles » ;

V. - Dans la première phrase du dernier alinéa du même article, les mots : « le comité » sont remplacés par les mots : « le ou les comités » ;

VI - Dans la dernière phrase du dernier alinéa du même article, les mots : « du comité » sont remplacés par les mots : « du ou des comités ».

Article 13

La dernière phrase du second alinéa de l’article L. 2511-25-1 du même code est ainsi rédigé : « Il peut recevoir délégation du maire pour veiller à l’information des habitants et favoriser leur participation à la vie du quartier ».

Article 14

Le dernier alinéa de l’article L. 2511-27 du même code est complété in fine par les mots suivants : « et aux responsables des services de la mairie d’arrondissement ».

Article 15

Le début de la première phrase de l’article L. 2511-29 du même code est ainsi rédigé : « La caisse des écoles est décentralisée au niveau de l’arrondissement. Le maire ... ».

Article 16

I. - Avant le premier alinéa de l’article L. 2511-30 du même code est inséré un alinéa additionnel ainsi rédigé :

« Le maire de la commune informe le maire d’arrondissement dans un délai de soixante-douze heures de toute demande d’autorisation d’utilisation du sol dans l’arrondissement ».

II. - Dans la seconde phrase du second alinéa du même article après les mots : « Il est informé », sont insérés les mots : « , dans un délai de soixante-douze heures à compter de leur réception en mairie, ».

Article 17

L’article L. 2511-35 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L’indemnité de fonction des conseillers d’arrondissement qui ne sont pas conseillers municipaux est, au maximum, égale à 50 % de l’indemnité prévue pour les adjoints au maire d’arrondissement ».

Article 18

L’article L. 2511-36-1 du même code général des collectivités territoriales est complété in fine par deux phrases ainsi rédigées :

« Les sommes sont réparties dans les conditions prévues à l’article L. 2511-39-2. Elles constituent une dépense obligatoire pour la commune ».

Article 19

L’avant-dernier alinéa de l’article L. 2511-45 du même code est complété in fine par les mots suivants : « en fonctionnement comme en investissement ».

Article 20

Les charges éventuelles qui découleraient, pour les collectivités locales, de l’application de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.

Les pertes subies par l’État sont compensées, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

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