Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

Tribunes libres

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Un statut pour les élus communaux

Accession du plus grand nombre aux fonctions électives -

Par / 18 mars 2019

Disposer d’un statut fixant l’ensemble des garanties et des obligations s’attachant à leur fonction, facilitant l’accession du plus grand nombre aux fonctions électives, sans préjudice professionnel ou financier et permettant la représentation de la population dans toute sa diversité est une revendication permanente et très ancienne des élus municipaux, tout particulièrement des maires ruraux pour qui la charge est la plus lourde.

C’est pour faire droit à cette revendication que le groupe CRCE vient de déposer au Sénat une proposition de loi « créant un statut de l’élu communal ». Répondre à l’attente de ces élus serait reconnaître : Que la commune est le terreau dans lequel s’enracinent la République et la démocratie françaises, le premier garant de la cohésion sociale ; une cohésion sociale et politique en train de se déliter à grande vitesse comme le rappelle hebdomadairement l’actualité ; Que la commune est le premier et dans bien des territoires le dernier pourvoyeur de services publics de proximité ; Que la commune est le premier investisseur public, directement ou indirectement, et le deuxième employeur public…Instituer un tel statut serait prendre – enfin ! l notre Constitution au sérieux qui donne un fondement politique aux institutions locales. Son article 1 explique que l’« organisation » de la France est « décentralisée », tandis que son article 72 énonce que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », et qu’elles « s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Les communes sont donc loin d’être, comme aime à le susurrer la démagogie ambiante, des institutions destinées à donner un vernis démocratique à une administration d’État déconcentrée, et à offrir un passe-temps à des notables rentiers trouvant là des occasions de mériter leurs décorations et les fleurs sous lesquelles tout président de la République et tout ministre se sent obligé d’ensevelir les élus communaux. Les ensevelir, pour en fait éviter de leur donner satisfaction.

La reconnaissance publique de la nécessité d’un statut de l’élu remonte à la loi fondatrice de la nouvelle décentralisation du 2 mars 1982 qui prévoit que des lois détermineront, entre autres, « le mode d’élection et le statut des élus » locaux. Inspiré du rapport du sénateur Debarge, un projet de loi suivra, enterré sous les couches de projets, propositions et décisions destinés à, « améliorer » ou « faciliter » telle ou telle « condition d’exercice des mandats locaux ». Si le Code Général des Collectivités Territoriales recense bien un ensemble de garanties accordées aux élus dans l’exercice de leur mandat – largement incomplètes et insuffisantes d’ailleurs – il n’est nullement question de « statut ». L’idée de statut de l’élu territorial, en effet, fait toujours peur, le mot même semble un gros mot. C’est ainsi que, depuis trente ans, de promesses en engagements gouvernementaux, généralement aux alentours des congrès de l’AMF, on tourne autour et on atermoie. Et c’est pour les élus de la commune que l’hypocrisie bat des records puisque pour eux seuls a été conservée pieusement — article L.2123-17 du CGCT- la disposition de la loi du 21 mars 1831 prévoyant que « les fonctions de maire, d’adjoint et de membre du corps municipal sont essentiellement gratuites ».

Comme quoi, la confusion entre élu municipal et notable rentier a la vie dure ! Si les élus reçoivent des indemnités qui actuellement vont de 658 euros bruts pour les communes de moins de 500 habitants à 1664 euros bruts pour celles de moins de 3500 habitants, la loi ne dit pas de quoi on les dédommage et ce dédommagement – à la charge des collectivités – est soumis à imposition d’État et à cotisations sociales ! Actuellement, la seule chose certaine, c’est qu’on ignore ce qu’est juridiquement l’indemnité de fonction. Selon la circulaire du 15 avril 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, par exemple, ce n’est ni un salaire, ni un traitement, ni une rémunération quelconque. Ce qui n’aurait aucune importance si, de glissement en glissement, « l’indemnité » n’était pas devenue pour Bercy un salaire comme les autres, imposable selon les modalités communes et pour les percepteurs sociaux un revenu à taxer comme les autres.

Ainsi l’article 10 de la loi de finances pour 2017, sans crier gare, supprime-t-il la possibilité de déclaration fiscale séparée des indemnités électives et des autres revenus, entraînant une majoration importante de l’impôt pour nombre d’élus : « Les indemnités de fonction perçues par les élus locaux (…) sont imposables à l’impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires ». étranges « fonctions gratuites » ! Créer clairement un statut de l’élu municipal serait, en outre, le moyen d’endiguer la dérive qui assimile l’élu communal, dans l’exercice de ses fonctions – fonctions exercées au nom de la collectivité et dans l’intérêt général – à un simple citoyen ou à un professionnel. En effet, si la longue liste des responsabilités des élus n’a rien à voir avec celle du citoyen lambda, même d’un chef d’entreprise, d’un médecin ou d’un avocat, il en va différemment de sa responsabilité pénale.

Au mieux, elle est la même ; souvent, elle est plus lourde, au motif que l’intéressé est « investi d’un mandat électif public », d’un pouvoir général de police ou « dépositaire de l’autorité publique ». Tant qu’on refusera d’articuler principe d’égalité devant la loi et réalité de l’inégalité devant les charges, responsabilités et obligations, ce qui devrait être au cœur d’un authentique statut de l’élu territorial, même en ayant la conscience tranquille, devenus débiteurs des responsabilités qu’ils auront acceptées, les élus auront du mal à dormir en paix ! Il y a trois urgences : préciser les notions de « prise illégale d’intérêt » et de « délit de favoritisme » – ce qu’a voté le Sénat à l’unanimité avant de disparaître dans le trou noir de la navette – préciser l’article L122-4 du Code pénal en donnant force de loi à l’arrêt de la cour d’appel de Douai du 10 octobre 2012 relaxant le maire de Cousolre (Nord) précédemment condamné pour avoir donné une gifle à un adolescent provocateur.

Mais l’institution d’un statut de l’élu communal ne permettrait pas seulement de reconnaître les responsabilités particulières des administrateurs communaux élus et d’améliorer les conditions d’exercice de leur mandat, il permettrait aussi de préciser les droits des conseillers municipaux, tout particulièrement de ceux de l’opposition, trop souvent tributaires de la bonne ou mauvaise volonté du maire et de sa majorité. Pour que la commune soit réellement la « cellule de base » de la démocratie, il faut qu’elle soit un lieu réel de débat informé, sur un pied d’égalité. En un temps où fleurissent les propositions de démocratie « post représentative », censée dépasser, vivifier un débat démocratique, de plus en plus transformé en débats parallèles, cette question est aussi une urgence.

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