Les charges de fonctionnement des communes rurales justifient un effort de rattrapage de la DGF

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, des paroles, c’est bien, des actes, c’est mieux !

Au fil des inaugurations, des débats et prises de position, j’entends des femmes et des hommes de tous bords vanter les mérites de la commune rurale, la caresser dans le sens du poil, lui assurer toute leur confiance, souligner le mérite, le dévouement et le bénévolat de ses élus. Mais rien de concret pour aider la ruralité et ses communes, qui souffrent d’un manque évident de moyens, ce qui réduit de fait leurs ambitions, leurs projets et leur volonté de dynamiser leurs territoires.

C’est même le contraire qui se produit, en matière d’aide et d’encouragement. Votre gouvernement, madame la ministre, s’apprête à faire les poches des communes de France en leur ponctionnant 4,5 milliards d’euros de dotations, soit 70 % pour les communes et 30 % pour les communautés.

Je lis avec attention les positions de l’Association des maires ruraux de France, dont je partage, pour l’essentiel, les analyses ; je suis d’ailleurs surpris qu’aucun autre parlementaire ou groupe politique n’ait repris sa demande d’équité fiscale.

Il est vrai qu’il n’est pas facile de faire bouger les choses dans ce pays, surtout quand on parle finances… La célèbre expression de Laurent Fabius sur le budget de la France, qu’il comparaît à une automobile dont on ne pourrait modifier que la valeur de l’enjoliveur, reste toujours d’actualité.

Avec mon groupe, j’ai l’outrecuidance de vouloir faire bouger 890 millions d’euros en cinq ans : quel scandale !

En deux mots, mais j’y reviendrai, avec notre proposition de loi, nous vous proposons de réduire l’écart des dotations globales de fonctionnement de base entre le rural et l’urbain - aujourd’hui de un à deux, soit 64 euros pour le rural et 128 euros pour l’urbain. Il ne s’agit pas d’opposer le rural et l’urbain, qui sont interpénétrés, interconnectés et souvent complémentaires, d’où un financement extérieur à l’enveloppe normée.

Quelques mots à propos de la définition du rural dont les contours sont parfois fluctuants. En 2010, pour l’INSEE, le rural représentait 78 % du territoire et 22 % de la population. Pour la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, la DATAR, les campagnes sont définies comme regroupant les communes dont la densité est inférieure à 30 habitants par kilomètre carré.

Bertrand Hervieu définit trois figures de campagne : la campagne ressource, définie par sa fonction économique de production des richesses ; la campagne cadre de vie, qui correspond aux usages résidentiels et récréatifs de ceux qui travaillent ou vivent en ville ; enfin, la campagne nature, qui concrétise la durabilité des ressources naturelles et les fonctions de régulation de notre écosystème.

Le récent et néanmoins excellent rapport de nos collègues Renée Nicoux et Gérard Bailly, intitulé L’avenir des campagnes, montre combien le potentiel de dynamisme qu’elles portent pour le pays est sous-estimé.

Je veux à présent citer un extrait de ce rapport qui a été adopté à l’unanimité de notre commission des affaires économiques, à propos de la vision de demain sur la ruralité.

« Notre scénario préférentiel s’inscrit plutôt en résonance avec, parmi les scénarios de l’INRA et de la DATAR, ceux qui aboutissent à un développement économique équilibré et à un peuplement harmonieux des campagnes. […]

« En somme, les travaux qui sont présentés sont le fruit d’une démarche volontariste et politique consistant :

« - à déterminer un scénario d’évolution des campagnes françaises qui soit à la fois crédible et mobilisateur pour chacune d’entre elles ;

« -à donner les grandes lignes des politiques publiques qu’il conviendrait de mettre en œuvre aux fins de sa réalisation. […]

« Il s’agit en particulier de favoriser partout le renforcement, du moins le maintien de l’activité économique, sans quoi des territoires entiers seront transformés en déserts, au mieux en réserves naturelles vides de résidents […].

« C’est une option forte pour l’avenir des campagnes. Il ne va pas de soi, en effet, de s’obstiner à aménager tout le territoire et de refuser, quelles que soient les tensions sur la ressource budgétaire, d’en délaisser certains pans au motif que les difficultés y sont structurelles. Dans une telle hypothèse, les services publics, la population et l’activité se raréfieraient et seuls les plus pauvres ou les moins mobiles se trouveraient confinés dans ces espaces, qui seraient rapidement dévastés.

« Nous n’envisageons pas davantage de concentrer les moyens dans les territoires où la dépense publique, d’un point de vue strictement comptable, aurait un effet multiplicateur plus important, c’est-à-dire essentiellement dans de grands pôles urbains, mais aussi dans les zones rurales dont la dynamique économique est avérée.

« La valorisation des campagnes doit revêtir une dimension économique forte là où existe un potentiel de développement et c’est, au fond, presque partout le cas, dans l’agriculture, dans l’industrie ou dans les services. Une des richesses de la campagne, qui est l’espace, doit pouvoir être mobilisée à cette fin dans le cadre d’une planification négociée des différents usages.

« Par ailleurs, en tant que lieu de vie, les campagnes doivent fournir à leurs habitants et visiteurs l’ensemble des services disponibles dans la société moderne – commerces, administrations, soins – sans quoi, faute de résidents, les revenus engendrés par l’activité économique seront essentiellement dépensés ailleurs, favorisant alors le développement d’autres territoires. Ainsi, pour ce qui concerne en particulier les services publics, les critères d’implantation ou de maintien ne peuvent être identiques à ceux des villes.

« La vision politique de l’avenir des campagnes ne peut être que celle de l’équilibre, aussi les mouvements de concentration économique et démographique vers les grandes villes et les métropoles devront-ils être maîtrisés. Freiner les polarisations excessives est l’un des enjeux principaux de l’avenir des campagnes.

« En fonction de ces orientations éparses dont certaines tendances majeures, telles que la repopulation d’un grand nombre de territoires ruraux, confirment la faisabilité, les politiques publiques à mettre en œuvre à l’horizon 2030-2040 devront être inspirées par l’objectif de ne pas faire obstacle, au nom d’objectifs de rentabilité à court terme, à la construction des campagnes de demain, mais de rendre cet avenir fécond en préservant l’"éventail des possibles". »

Quatre grands principes sous-tendent notre proposition de loi pour un traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement.

Je citerai l’équité, tout d’abord, qui vise à adapter la différence devenue excessive entre dotations urbaines et rurales. En effet, les charges de centralité des communes urbaines ne justifient pas un tel écart.

Ensuite, je citerai la démographie, qui montre qu’en huit années, de 1999 à 2007, la population urbaine n’a augmenté que de 4,6 %, contre 9 % pour la population rurale. Depuis la fin des années soixante-dix, le solde migratoire est devenu positif dans les campagnes et, depuis 2000, il en va de même pour le solde naturel. L’attractivité des campagnes n’est plus à démontrer, encore faut-il qu’on leur donne les moyens d’accueillir et le dynamisme pour l’accueil des actifs.

Il faut citer encore l’économie, l’agriculture et le tourisme, dont les possibilités de développement sont sous-exploitées faute des moyens, faute d’infrastructures de transports, faute aussi de visibilité et de stabilité de la politique agricole commune en matière de revenus agricoles.

Enfin, je ne saurais omettre la politique globale d’aménagement du territoire, la commune, de plus en plus menacée, demeurant le meilleur pilier de la ruralité, cette commune qui est à la fois l’échelon privilégié de proximité démocratique qui garantit la prise en compte des campagnes dans la gestion des affaires publiques et l’expression propre de la ruralité, et le garant, face à l’entassement urbain et la concentration économique qui se profile avec l’issue de la loi « Métropoles ».

Les charges de fonctionnement propres aux communes rurales sont multiples et justifient - ô combien - un effort significatif de rattrapage de la DGF.

La dernière en date, et la plus spectaculaire, est bien la mise en place de nouveaux rythmes scolaires. Cette réforme de M. Peillon va coûter en moyenne 150 euros de charges de fonctionnement par élève. Pour la commune de Plénée-Jugon, commune de 2 500 habitants dont je suis le maire, 300 élèves sont potentiellement concernés, et nos premières estimations avoisinent les 50 000 euros à prendre sur le budget annuel de fonctionnement. C’est énorme !

Toutes les communes rurales n’ont pas d’école, mais toutes ont des enfants scolarisés ; donc, elles vont payer !

Autre charge spectaculaire à venir d’ici 2025, le très haut débit, qui est rentable pour les opérateurs privés dans les zones urbaines, mais pas rentable pour nos communes rurales. D’où le coût moyen annoncé par connexion de 2 000 euros, dont 450 euros restent à la charge du bloc communal ! Qui va payer l’abandon d’un grand service public des télécommunications, ce service public qui aurait été chargé d’une couverture totale du territoire, sans discrimination ?

Autre catégorie permanente, et importante, de charges propres aux communes rurales : la voirie et son entretien, qui ont un coût très élevé – environ 25 000 euros par kilomètre rénové en enrobé. Les circulations de camions, toujours plus grandes pour l’agroalimentaire, et le gigantisme du machinisme agricole, ne nous permettent plus d’entretenir et d’adapter nos voiries.

Par ailleurs, nos services publics sont en recul ou inexistants : quand le bureau de poste devient une agence postale, c’est encore la commune rurale qui met la main à la poche ! Pour avoir un « point contact » de La Poste, encore faut-il qu’il existe un commerce !

J’avais déposé une autre proposition de loi en 2003, relative aux derniers commerces et aux services publics en milieu rural. Bien que jugée très intéressante par tous, cette proposition de loi n’avait pas été adoptée. Aujourd’hui, ce sont 50 % de communes rurales qui n’ont pas de commerce de proximité et se trouvent ainsi privées de ces lieux privilégiés de consommation et de lien social.

Le déficit de présence médicale en milieu rural induit des surcoûts de fonctionnement pour les communes où le cabinet médical est menacé de fermeture. Chez moi, nous avons dépensé plus de 15 000 euros pour faire venir deux médecins roumains ; l’un est resté six mois, l’autre trois !

Bien connues pour le vieillissement de leurs populations, les communes devant gérer l’hébergement des personnes âgées sont parfois amenées à combler le déficit de ces établissements, le financement, très serré, des départements et des agences régionales de la santé ne suffisant pas.

Le passage de nombreuses communes à la taxe professionnelle unique s’est soldé par une attribution de compensation non indexée qui, au fil des années, perd de son pouvoir d’achat.

Je pourrais encore citer la remise en cause de l’assistance technique fournie par l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire, l’ATESAT, qui va contraindre de nombreuses collectivités à se tourner vers des bureaux d’études beaucoup plus coûteux.

De surcroît, nos administrés ruraux ont des revenus globalement inférieurs à ceux des urbains et donc une capacité contributive très limitée. Chez moi, 60 % des foyers ne paient pas l’impôt sur le revenu…

D’autres charges incombent à nos populations, je pense tout particulièrement aux transports en commun, quasi inexistants, ce qui contraint nos habitants à dépenser beaucoup pour se rendre au travail, chez le médecin, au tribunal ou tout simplement pour faire leurs courses.

Nous soutenons par ailleurs un réseau associatif dense qui fait la fierté de nos communes, réseau que l’intercommunalité ne parviendra pas à remplacer.

Vous le voyez, madame la ministre, cette liste de charges effectives et croissantes est éloquente, bien que non exhaustive. Charges nouvelles d’un côté et ponctions de l’autre : l’équilibre n’est plus réalisable !

Venons-en au volet financier de notre proposition de loi.

Le coût global annuel de notre proposition est de 889,3 millions d’euros à partir de 2018, avec un mécanisme progressif qui respecte les difficultés budgétaires de la France. Le tableau figurant de notre rapport indique une montée en puissance, métropole plus outre-mer, de 150,8 millions d’euros en 2017 et de 889,3 millions d’euros en régime de croisière à partir de 2018.

Il est à noter que, la première année, ce sont près de 22 000 communes qui entrent dans ce mécanisme, pour 150 millions d’euros. Or, 150 millions d’euros, c’est environ un demi-millième du budget actuel de l’État, soit l’équivalent de quatre heures et vingt minutes de rentrées fiscales pour l’État ! Et 889 millions d’euros représentent environ une journée de rentrée fiscale, soit 0,1 % du taux des prélèvements obligatoires.

Ces comparaisons permettent de relativiser certaines oppositions de la commission des finances, qui évoque « un coût très important ».

En outre, 889 millions d’euros, c’est aussi moins de 2 % de l’actuel rendement de l’impôt sur les sociétés, ce qui revient à dire qu’un taux de l’impôt sur les sociétés passant de 33,33 % à 34 % est plus que suffisant pour gager notre proposition de loi.

La qualité d’un impôt est qu’il soit juste, utile et efficace. Le caractère gagnant-gagnant entre collectivités et entreprises est ici évident.

Le tableau établi par la commission des finances, à la page 17 du rapport, montre combien cette réforme serait efficace en apportant en moyenne 9 617 euros aux communes de moins de 500 habitants – 25 330 euros pour celles qui ont entre 500 et1 000 habitants ou, par exemple, 56 916 euros pour les communes de 2 000 à 3 500 habitants.

Les dotations supplémentaires perçues par les communes iront directement financer leurs frais de voirie, d’entretien du patrimoine et de mobilier scolaire, bref, tout ce qui fera vivre le tissu local des PME.

Le rapport évoque une critique à l’encontre des petites communes qui ne solliciteraient pas l’effort fiscal de manière suffisante au regard de la moyenne nationale.

On observe ainsi que l’effort fiscal des communes de moins de 500 habitants est inférieur à la moyenne nationale. En outre, il croît progressivement avec la population, jusqu’aux communes de 50 000 habitants ; il est ensuite maximal pour les communes comprises entre 100 000 et 200 000 habitants ; il est en revanche inférieur à la moyenne nationale dans les communes de plus de 200 000 habitants.

Cette dernière donnée est intéressante, puisqu’il s’agit précisément d’une catégorie de communes – elles sont moins d’une quinzaine – qui bénéficient du plus haut niveau de dotation par habitant, deux fois supérieur à celui des plus petites communes.

Le rapport laisserait-il entendre que les petites communes devraient augmentent leurs impôts pour être mieux considérées ?

Le maire que je suis vous dira également que nous sommes les seuls élus à croiser nos contribuables quotidiennement, ce qui conduit à une gestion au plus près de nos finances locales. Depuis de nombreuses années, les maires ruraux n’osent même plus augmenter leurs impôts locaux, au regard des départements et des régions, qui nous annonçaient chaque année une augmentation de 5 %, 10 %, voire plus, de leurs propres impôts. Aussi, nous avons fait le « dos rond ». Ceci explique cela !

Sur la question des ratios financiers des collectivités, le fait est que les plus petites communes ne sont pas nécessairement celles qui sont les plus engagées dans de grands efforts d’équipement. Mais elles sont aussi celles qui ont le plus faible niveau de DGF par habitant, ce qui peut expliquer que leurs ratios d’endettement soient plus faibles, en raison précisément d’une absence de ressources de financement...

S’il fallait d’ailleurs en trouver une preuve, ce serait dans le constat de l’endettement relativement plus important des communautés de communes, qu’elles soient à taxe professionnelle unique ou à fiscalité additionnelle.

Au-delà de la proposition de loi, le fait est que la DGF, dans son ensemble, nécessite une réforme profonde.

L’autre argument de la commission des finances est l’hétérogénéité du monde rural et des collectivités qui le composent. Notre proposition de loi visait néanmoins à réduire cette hétérogénéité et cette injustice lourdement ressentie par nos maires, qui se sentent abandonnés.

Ce sentiment d’abandon avait été largement évoqué lors des élections sénatoriales de 2008 dans les Côtes-d’Armor, et tout particulièrement dans les communes du Centre-Bretagne, mal desservies par les infrastructures et, par conséquent, exclues du développement économique.

Un autre débat a traversé la commission des finances. Pour ceux que j’appelle les « communautaristes », la solution réside dans les communautés de communes. Ceux-là, à mon avis, attendent la mort des communes. Pour les autres, que j’appellerai les « communalistes », il est urgent de faire quelque chose si nous voulons donner un véritable avenir aux communes et à leurs habitants.

Oui, je suis un « communaliste convaincu », et je compte sur votre bon sens, mes chers collègues, pour que le Sénat adopte notre proposition de loi, ce qui serait, à deux jours du congrès de l’Association des maires ruraux de France, un véritable signal de la confiance que les sénatrices et sénateurs accordent à leurs élus locaux.

Des paroles c’est bien, des actes c’est mieux ! Vive les communes, vive la ruralité !