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Finances

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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L’article 40 contre la démocratie sociale

Par / 31 octobre 2023

Débattre d’une proposition de loi Constitutionnelle portant modification de l’article 40, c’est d’abord s’inscrire dans une dynamique de réforme de la Constitution.

Une dynamique engagée et accélérée voilà quelques jours de par un débat relancé par le Président de la République.

Une Constitution, c’est donner du sens à l’Etat de droit.

Mais force est de constater qu’aujourd’hui, la perte de sens est généralisée, tant notre démocratie semble vaciller, et notre république fragilisée, amoindrie.

D’année en année, de crise politique en crise politique, des gilets jaunes en passant par le mouvement contre la réforme des retraites, la question de l’intervention citoyenne a fait irruption dans le débat public.

Au sortir de chacune de ces crises, la capacité de nos institutions à lui permettre un débouché a systématiquement été interrogée et souvent jugée insatisfaisante voir insuffisante.

L’acuité de cet enjeu a été particulièrement vive ces derniers mois, durant le mouvement social contre la réforme des retraites.

Une très grande majorité de français s’est en effet manifestée à l’encontre d’une réforme qu’elle estimait injuste et brutale.

Puis, le mouvement a pris un autre caractère.

C’est contre la vie démocratique même de nos institutions que nos concitoyens se sont exprimés dans la rue.

Contre le 49.3 bien sûr.

Mais aussi, et plus inattendu, contre l’article 40 de notre Constitution. Il avait été invoqué pour bloquer la proposition de loi du groupe LIOT qui visait à abroger le report de l’âge légal de la retraite. En effet, cet article rend irrecevable toute proposition « qui aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Pour ceux qui nous regardent : le gouvernement a droit de le faire, mais pas la représentation nationale !

Beaucoup de nos concitoyens ont alors découvert cet artefact.

Son usage est apparu déraisonnable, injustifié et impropre au débat démocratique et à la cohésion sociale :

C’est l’article 40 qui a restreint le droit de proposition de la représentation nationale.

C’est l’article 40 qui a empêché donc contrarié l’expression de la démocratie sociale.

Il a été identifié comme un étau institutionnel et démocratique, dépossédant les individus de leur citoyenneté.

Depuis, juristes, constitutionnalistes, citoyens, s’interrogent légitimement.

Pour notre part, législateurs, la responsabilité qui est la nôtre doit être de saisir le moment opportun d’une réforme Constitutionnelle lorsque les institutions semblent en décalage avec la volonté du peuple souverain.

C’est au regard de cette responsabilité qui nous incombe que nous proposons l’abrogation de l’article 40. Deux raisons nous amènent à cela.

Premièrement, pour apporter un nouveau souffle à la démocratie.

Le préambule de la Constitution de 1793 indiquait bien : « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures".

Le Général de Gaulle lui-même affirmait en 1958 que « c’est donc pour le peuple que nous sommes, au siècle et dans le monde où nous sommes, qu’a été établi le projet de Constitution ».

En 2023, notre temps est celui d’une crise profonde de la démocratie aussi bien que de la légitimité de nos institutions. Une crise aussi de confiance dans le parlementarisme, pourtant garant de la représentation nationale.

Pourquoi évoquer cela ?

Aborder l’abrogation de l’article 40, c’est d’abord interroger le pouvoir du gouvernement, celui du parlement mais aussi celui des citoyens. C’est un débat sur la légitimité et sur la légalité.

Le Sénat est à la bonne place pour poser les jalons d’un tel cheminement. D’autant que son objet n’est pas le même au Sénat et à l’Assemblée Nationale, là où le 49.3, article 40 et motions de censure se nourrissent et se répondent.

L’irruption des citoyens dans les choix politiques et budgétaires est aujourd’hui un fait. Ils posent la question des outils mis à leur disposition pour exercer leur citoyenneté. Mais aussi leur droit d’intervention concernant le budget de la nation.

Ce qui lie les citoyens au budget de la nation, ce sont d’abord les services publics, ciment de la République à travers les territoires. Mais comment les citoyens peuvent-ils s’approprier ces services publics s’ils n’en ont pas la maîtrise ?

A chaque fois que des habitants, des syndicalistes, des élus locaux, demandent les moyens de la sauvegarde ou du développement de leurs services publics, les amendements concernés sont frappés d’irrecevabilité : sauvegarder les lignes de bus RATP ? Irrecevable. Augmenter les bourses pour les étudiants ? Irrecevable. Service public de l’énergie ? Irrecevable.

Certains évoqueraient un tri des initiatives politiques.

L’article 40 rend la démocratie sociale irrecevable.

En ce sens, il est temps de l’abroger.

La deuxième raison d’abroger l’article 40, c’est le besoin de dépasser ce qui constitue un outil d’entrave au débat parlementaire.

Cette réflexion n’est pas nouvelle. Elle dépasse les clivages politiques et a été défendue sur tous les bancs, et ce dans les deux chambres.

Elle avait été exprimée par la commission Balladur, chargée de la révision constitutionnelle lancée par Nicolas Sarkozy en 2008. Les présidents des commissions des finances à l’Assemblée et au Sénat, Didier Migaud et Jean Arthuis, avaient alors plaidé, en vain, pour la fin de ce qu’ils qualifiaient de « forme d’autocensure parlementaire ».

Une forme d’autocensure oui, et aussi d’incohérence puisque dans le même temps, il est possible de créer une nouvelle dépense fiscale ou d’élargir une niche fiscale existante, et ainsi diminuer les recettes publiques, sans que l’article 40 ne puisse s’appliquer alors même que l’Etat ou la Sécurité sociale voient leurs recettes minorées.

Malgré l’article 40, il est possible de reporter des crédits de dizaines de milliards d’euros.

Malgré l’article 40, existe la possibilité de mise en réserve d’une partie des crédits budgétaires.

N’assistons-nous pas à un « deux poids deux mesures ?

Plus largement, la question posée est celle de la définition du travail parlementaire et in extenso du droit d’amendement. Avec l’article 40, ce droit est-il assuré ou bien confisqué ?

Et si la Ve République est le « fait majoritaire », l’article 40, limite non seulement les capacités de proposition de l’opposition qui est, par définition, minoritaire ; mais surtout, il restreint la capacité d’initiative des parlementaires de la majorité.

Sous la Ve République le parlement se contenterait-il d’adhérer ou de s’opposer à un budget ? Toujours est-il que son rôle d’élaboration est aujourd’hui indéniablement restreint. Finirait-on par parler d’un budget des cabinets ministériels accompagnés par l’expertise de cabinets privés plutôt que d’un budget de la nation ?

Enfin, passées ces deux raisons, permettez-moi d’annihiler un garde-fou qui nous a été donné. Non, l’abrogation de l’article 40 ne constituera pas un facteur d’aggravation de la dette et des déficits publics.

La commission des Lois a majoritairement jugé, je cite « l’abrogation impossible et son assouplissement aventureux ».

L’argument principal évoqué est le risque d’accélération des déficits.

L’état de nos comptes publics nous indique pourtant bien que cet article 40 n’a jamais permis d’atténuer la dette ou les déficits publics. Pire, depuis la dernière révision Constitutionnelle, notre dette publique s’est considérablement accrue. S’agit-il donc de restreindre les déficits ou de restreindre le droit parlementaire ?
De même, et si comparaison n’est pas raison, signalons que la moitié des pays de l’OCDE comportent un droit d’initiative parlementaire illimitée. Des pays avec des niveaux de dettes différents, ce qui démontre bien qu’il n’y a pas de corrélation avec le niveau d’endettement mais aussi que l’abrogation de l’article 40 n’est pas opposable aux engagements européens pris par la France.

Aussi, et autre comparaison, les assemblées des collectivités territoriales votent des dépenses et des recettes tout au long de l’année.

En théorie, elles ne peuvent rentrer en déficit puisque leur budget doit respecter le principe d’équilibre. Une théorie rarement démentie par les faits, tant les procédures de mises sous tutelle ont été rares ces dernières années.

Les collectivités peuvent toutefois emprunter librement et donc s’endetter. Une dette des collectivités saine, puisque sans elle nous n’aurions jamais pu construire une seule école ou un seul service public. Mais surtout, une dette qui ne représente que 10% du total de la dette publique, en baisse de 3,5% en 2022.

C’est bien la démonstration de de l’esprit de responsabilité des élus locaux. Pourquoi les parlementaires, dont beaucoup sont rodés à l’élaboration d’exercice budgétaires de par leurs expériences locales, ne seraient-ils pas, eux, empreint de cette responsabilité ?

Pour conclure cet exposé :

Légalité et légitimité.

C’est le cœur du sujet quand on s’interroge sur une réglementation qui n’est nécessaire qu’à une économie libérale et de compétition qui vit sur la dette publique. Et cela avec une question de fond : à qui sert l’article 40 ? Quel Etat, instrument de pouvoir de qui, pour qui, pour quoi et comment ?

Il s’agit là d’une contradiction inhérente de la Constitution de la Ve République, qui précise pourtant que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Son aboutissement demeure la démocratie sociale consacrée, par l’expression de « République Sociale » qui, malgré les réticences, a été conservée dans la constitution de la Ve République.

Le peuple français n’est pas « irresponsable ». La représentation nationale ne l’est pas non plus.

Responsabiliser c’est légitimer.

Légitimer la démocratie parlementaire, légitimer la démocratie sociale c’est apporter un nouveau souffle à la République.

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