La saisine par voie électronique ne doit pas créer une inégalité pour les victimes de la fracture numérique

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le présent projet de loi comprend trois articles autorisant le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance dans différents domaines. Avant de parler du contenu de ces dispositions, je dirai un mot de la forme.

Nul n’ignore que nous sommes, pour notre part, opposés à la pratique des ordonnances. L’article 38 de la Constitution permet notamment au Gouvernement de demander au Parlement l’autorisation de prendre, par ordonnances et pour une durée limitée, des mesures qui relèvent du domaine de la loi. Cette procédure est donc, dans les faits, un moyen de contourner les règles normales de la démocratie, notamment celles qui ont trait à l’élaboration et à l’adoption de la loi par le Parlement.

Quoiqu’elles soient encadrées par la loi, ces ordonnances constituent un empiètement du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif. D’une certaine manière, elles portent donc atteinte au principe de séparation des pouvoirs : dès lors que l’habilitation est accordée au Gouvernement, le Parlement n’a plus qu’un pouvoir de validation ou d’invalidation, et n’a plus aucune possibilité d’intervenir sur le contenu. Le Gouvernement agit donc en lieu et place du Parlement, et l’article 38 de la Constitution ne délimite son champ de compétences que de manière laconique, en ne mentionnant que « l’exécution de son programme ». En d’autres termes, aucun domaine ne lui est a priori interdit.

Si le Conseil constitutionnel effectue un contrôle a posteriori, nous considérons que ce dernier n’est pas suffisant.

Une nouvelle fois, nous mettons en garde contre la banalisation de ces pratiques, qui concernent des domaines de plus en plus larges.

En l’occurrence, ce texte vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance dans plusieurs domaines distincts qui, en réalité, sont plus étendus que la seule simplification des relations entre l’administration et le citoyen, annoncée dans l’intitulé du projet de loi.

L’article 1er a pour objet d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures destinées à instaurer un droit des usagers à saisir les autorités administratives par voie électronique, à autoriser les délibérations à distance des services administratifs, à l’exclusion des instances délibératives de collectivités territoriales, et à prévoir que les avis préalables doivent être communiqués avant l’intervention de l’administration.

Cet article vise donc bien à la mise en œuvre d’une simplification des relations entre l’administration et les citoyens, ainsi qu’à l’établissement d’une plus grande transparence dans ces relations, en adaptant ces dernières aux technologies numériques et aux évolutions des usages qui en découlent.

Sur le fond, nous n’y sommes pas opposés, bien au contraire.

Il paraît en effet pertinent de créer une obligation de mettre en place davantage de téléprocédures et de services numériques à destination des citoyens, corollaire du droit des usagers à saisir les autorités administratives par voie électronique. Bien évidemment, et c’est une de mes préoccupations, nous devrons veiller à ce que le développement des procédures numériques ne conduise pas à créer une fracture avec une partie de nos concitoyens, qui peuvent se trouver éloignés de ces pratiques et de ces outils.

Il nous paraît également opportun de permettre que les avis préalables soient communiqués avant l’intervention de la décision de l’administration. Cela permet, en cas d’avis préalable négatif, par exemple, une modification du projet avant même la décision finale, ce qui garantit plus de transparence dans les décisions, mais aussi plus de rapidité dans l’exécution du projet qui pourra alors être réévalué avant la décision finale.

Dans le même esprit, l’amendement du Gouvernement visant à poser le principe selon lequel l’absence de réponse de l’administration dans les deux mois sur une demande vaut accord tacite nous semble constituer un vrai progrès pour les usagers. Se pose néanmoins la question des moyens accordés aux services publics pour pouvoir instruire les différentes demandes en deux mois dans des conditions satisfaisantes. Toutes les précautions doivent être prises afin qu’aucune acceptation ne soit le résultat d’un embouteillage des demandes : toutes les autorisations doivent être le fruit d’un examen attentif.

L’article 2, quant à lui, fait suite aux déclarations du Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique, le CIMAP, qui a affirmé la nécessité de créer un code de relations entre l’administration et le citoyen comprenant les grands principes, comme l’obligation de motivation des décisions individuelles défavorables ou l’accès aux documents administratifs.

Ainsi, cet article a pour objet d’autoriser le Gouvernement à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative d’un nouveau code relatif aux relations entre les administrations et le public : procédure administrative non contentieuse et régime des actes pris par les administrations en vigueur.

Il précise également que le Gouvernement pourra modifier des règles de procédure dans un but de simplification des relations et de développement des usages numériques.

L’édiction de ce code ne s’effectuera pas pleinement à droit constant et laissera au Gouvernement une marge de liberté qu’il nous paraît difficile de valider a priori, sans en connaître exactement l’étendue. Certes, le rapporteur a circonscrit le champ de ces habilitations, et nous nous en félicitons, mais il n’a pas créé pour autant les conditions d’une codification à droit constant, et donc les garanties d’une sécurité juridique.

En outre, la durée d’habilitation de vingt-quatre mois prévue à cet article est particulièrement longue.

Enfin, l’article 3 concerne le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Il autorise le Gouvernement à agir par ordonnance pour simplifier le plan du code, donner les compétences en appel à la juridiction de droit commun, et y inclure la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Si cet article relatif au logement ne nous pose pas non plus de problèmes particuliers sur le fond, il n’en reste pas moins un véritable cavalier législatif. Il est étonnant que les mesures qui y figurent n’aient pas été incluses soit dans la loi du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, soit dans le projet de loi Duflot sur le logement qui est examiné en ce moment même à l’Assemblée nationale.

Dans la mesure où ce projet de loi ne nous pose pas de problèmes majeurs sur le fond, nous le voterons, malgré notre opposition de principe à la pratique des ordonnances, nos réserves sur le domaine et sur la durée de l’article 2, ainsi que la présence d’un article concernant le logement.