Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

Affaires économiques

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Des déficiences en matière d’urbanisme que la loi Littoral n’est pas parvenue à endiguer

Gestion effective du risque de submersion marine -

Par / 3 mai 2011

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, à mon tour, je veux souligner à quel point les membres du groupe CRC-SPG ont été marqués par les conséquences humaines de la submersion marine liée à la tempête Xynthia et impressionnés par les services de secours qui sont intervenus sur le terrain.

Cette catastrophe a confirmé l’insuffisante culture du risque des régions littorales et les déficiences en matière d’urbanisme que la loi Littoral n’est pas parvenue à endiguer.

Le texte qui nous est soumis aujourd’hui est le résultat des réflexions de la mission commune d’information et son intitulé traduit ce que tous ses membres ont ressenti sur le terrain, à savoir la nécessité de veiller à ce que l’aménagement intègre mieux la protection des vies humaines face aux risques.

Bien entendu, nous le savons tous, le risque zéro n’existe pas ! De ce point de vue, peut-être faudrait-il mieux identifier le risque considéré comme acceptable par la société aujourd’hui.

Le traitement spécifique mais intégré du risque de submersion marine avec les autres risques naturels me semble constituer une réponse à nos interpellations. En effet, envisager un risque requiert une vision large, car certains risques ont des conséquences sur d’autres, et les différents milieux ne sont pas imperméables les uns aux autres. Ainsi, comme le disent souvent les techniciens de ces domaines, l’effet domino est bien souvent très lourd.

Prendre également en compte l’érosion qui fragilise le littoral et qui peut accroître le risque de submersion marine et parler de « risques littoraux », c’est, selon moi, une bonne chose. Il est aussi indispensable de travailler sur la prévision de tels phénomènes de submersion, comme le suggèrent les auteurs du présent texte. Leur prévention, notamment par le biais d’un recensement et d’une évaluation du fonctionnement des ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines, est également essentielle. C’est pourquoi – j’insiste sur ce point, monsieur le secrétaire d’État, par expérience – l’analyse des risques ou, si vous voulez, l’étude de danger réalisée par les services de l’État doit associer les élus concernés et tous les acteurs de terrain, y compris la population.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Tout à fait d’accord !

Mme Marie-France Beaufils. En outre, l’idée selon laquelle la prise en compte des risques doit rester en permanence dans l’esprit de chacun doit être promue.

Je constate avec satisfaction que tel est l’objectif du texte, issu de deux propositions de loi identiques, que nous examinons aujourd’hui.

La nécessaire adaptation du droit des sols au risque de submersion marine constitue également un chapitre important de cette réforme, qui tire les conséquences des anomalies que nous avons constatées sur le terrain. Pour les collectivités concernées, l’interdiction des permis tacites dans les zones exposées aux risques naturels est l’un des aspects importants de la gestion de leur territoire.

J’émettrai cependant un certain nombre de réserves.

Si je ne nie pas que les collectivités locales ont une part évidente de responsabilité en matière de prévention des risques, le transfert d’un certain nombre de prérogatives sans les financements correspondants ne me semble pas une bonne idée.

En juin 2010, j’étais intervenue pour souligner l’absence de ressources humaines mises à disposition des petites communes pour la réalisation de leurs plans communaux de sauvegarde. Or le texte qui nous est soumis précise que les communes disposeront éventuellement de l’appui technique de l’État, qui pourra être délégué au conseil général ou à toute autre collectivité avec son accord.

Malheureusement, vous le savez, monsieur le secrétaire d’État, la RGPP, la révision générale des politiques publiques, a fait fondre sur le terrain les effectifs des services de l’équipement. Face aux difficultés financières des conseils généraux, les communes risquent de se retrouver seules.

En outre, vous renforcez le droit de préemption des départements. Vous proposez de compenser les pertes des bases d’imposition que subissent les collectivités après toute catastrophe naturelle, mais le Gouvernement a déposé des amendements qui visent à abandonner ce mécanisme.

Enfin, vous proposez un dispositif d’expérimentation pour le transfert aux collectivités de la propriété d’ouvrages de défense contre la mer.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez formulé cette dernière proposition, car la propriété des ouvrages de protection contre les submersions marines, vous le savez, est un problème complexe et récurrent.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. Tout à fait.

Mme Marie-France Beaufils. Toutefois, si nous nous contentons d’inciter les collectivités à demander des transferts de propriété, avec toutes les contraintes de gestion afférentes, sans leur donner les financements pérennes nécessaires pour y faire face, ces mesures ne pourront devenir effectives !

Pour renforcer le droit de préemption des communes dans les zones définies par les plans de prévention des risques naturels prévisibles, il faut donner à ces collectivités les moyens de garder ces territoires classés en zones dangereuses. En effet, nous le savons tous, des espaces non entretenus et inconstructibles sont très vite « habités » par des occupants sans titre – nous ne manquons pas d’exemples en la matière.

Pour financer ces propositions, ce texte tend à élargir la possibilité d’augmenter à 20 % le taux de la part communale de la taxe d’aménagement au motif de création ou de réhabilitation d’ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines.

Mes chers collègues, ajouter une nouvelle strate à une taxe qui n’est même pas encore entrée en vigueur et dont le montage complexe ne manquera pas de poser des difficultés ne me semble pas constituer une réponse appropriée. Toutefois, la discussion de ce texte apportera peut-être des éclaircissements à cet égard.

Le préfet aura un rôle important dans la mise en conformité des SCOT, des PLU et des cartes communales. Cependant, là encore, les moyens humains des services préfectoraux sont-ils suffisants pour exercer tous ces contrôles et ces révisions de plans et de schémas ? Pour faire respecter l’interdiction des permis tacites en zone dangereuse, il faudrait affecter un nombre plus important de personnes à l’examen des permis de construire et à l’instruction des autorisations du droit des sols. L’urbanisme français souffre toujours de la révision générale des politiques publiques, appliquée de façon abrupte et, bien souvent, sans discernement.

Enfin, je m’interroge sur les modifications que vous voulez apporter au régime CAT-NAT, c’est-à-dire relatif aux catastrophes naturelles. Une réforme est en cours, comme M. le rapporteur l’a signalé. Dès lors, pourquoi avoir proposé de transformer le plafond du prélèvement sur le produit des cotisations additionnelles de 12 % en un seuil fixe de 14 %, alors que l’article 18 de la proposition de loi, qui prévoyait de déterminer les modalités de calcul de la cotisation ou prime additionnelle par décret, a été supprimé lors de l’examen en commission, précisément parce qu’une réforme de ce régime était envisagée ?

Là encore, l’examen des amendements nous aidera peut-être à mieux cerner la situation.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Ce sera le cas !

Mme Marie-France Beaufils. Nous manquons clairement de visibilité sur les recettes de cette cotisation additionnelle à la cotisation principale des assurances qui est destinée à garantir le risque de catastrophe naturelle.

Monsieur le secrétaire d’État, que devient l’excédent qui ne sert ni à financer le fonds Barnier ni à indemniser les victimes ? Quel est son montant ? Jusqu’où pourra-t-on augmenter le taux de prélèvement sur ces cotisations additionnelles sans accroître la facture de l’assuré ? Telles sont les questions que nous nous posons, d’autant que, il faut s’en souvenir, lors de la grande sécheresse de 2003, certaines des ressources de ce fonds avaient été reversées au Fonds de garantie des assurances ou à l’État.

Le régime CAT-NAT doit rester solidaire, comme c’est le cas aujourd’hui. Néanmoins, il nous faut nous interroger. Ne devons-nous travailler que sur la réparation des dommages ? N’est-il pas indispensable d’imposer des obligations lors de la construction de biens ? Ne serait-il pas intéressant d’introduire des modulations sur le montant de la prime d’assurance dont bénéficieraient les propriétaires qui respectent des contraintes spécifiques pour la construction de leur bien, et cela afin d’atténuer leur vulnérabilité aux risques ? Ces mesures, que je propose aujourd’hui, je les ai aussi défendues devant les responsables des sociétés d’assurance.

La construction d’une maison sur pilotis ou simplement comportant un étage dont le niveau est supérieur à celui des plus hautes eaux connues entraîne des coûts supplémentaires, certes. Toutefois, nous le savons, un bien qui a été mieux conçu, en y intégrant le risque, est aussi moins dégradé en cas de catastrophe.

Ce système incitatif, qui pousserait les propriétaires à faire le choix de l’adaptation à leur environnement et de la prévention des risques, participerait du nécessaire apprentissage de la culture du risque par tous les acteurs : habitants, entreprises, élus.

Par ailleurs, je regrette le silence du texte sur la loi Littoral. En effet, cette dernière a tout de même été significativement amoindrie en 2005 ; il serait temps de revenir sur les assouplissements accordés alors. En effet, l’affaiblissement et le contournement de la loi Littoral ont aussi accru les risques encourus par les populations.

La pente naturelle qui consiste à oublier l’existence de risques sur la côte, du fait de l’attrait de celle-ci, de son climat souvent clément, de la proximité des plages, de l’intérêt, y compris économique, que trouvent nos concitoyens à s’y installer, pose véritablement problème. Il convient de diffuser, ou de réintroduire, cette culture du risque dans les régions littorales.

Je terminerai mon intervention en soulignant que la culture du risque reste insuffisante dans notre pays.

La création d’une journée nationale de prévention des risques naturels est sans doute un premier pas, même s’il est modeste. Encore faut-il donner du sens et de la lisibilité à un tel événement et le coordonner avec les dispositifs existant à l’échelon international, qui sont brièvement évoqués dans le rapport pour avis de la commission des lois. Nous proposerons d’ailleurs un amendement en ce sens.

Au-delà, je me dois de répéter les propos que j’avais déjà tenus devant la mission d’information : il est indispensable de prévoir des temps de formation, non seulement pour les enseignants chargés de la sensibilisation et de l’éducation au risque, mais aussi pour les élus locaux, dont la responsabilité est de plus en plus souvent engagée en la matière. Tant qu’aussi peu d’acteurs se seront appropriés cette question sur le terrain, ce ne sera pas en décrétant une journée nationale de la prévention des risques naturels que cette dernière deviendra subitement effective et qu’elle sera appréhendée par tous.

Si les deux propositions de loi identiques ont le mérite de répondre au drame de la tempête Xynthia – elles visent à améliorer un certain nombre de dispositions des codes de l’urbanisme et de l’environnement afin de rendre plus cohérente l’articulation des documents d’urbanisme avec les plans de prévention des risques – et de donner aux préfets davantage de possibilités pour agir et participer à la réduction de ces risques, l’essentiel des efforts de financement est laissé aux collectivités.

En outre, une fois de plus, les ressources qu’il est prévu de mobiliser ne sont pas pérennes. Ainsi, un certain nombre de mesures seront malheureusement inopérantes. Pis, elles risquent d’être vécues par les collectivités comme un nouveau fardeau si celles-ci ne se voient pas attribuer des moyens supplémentaires.

Ce texte marque une étape, me semble-t-il, mais il faut accorder les ressources financières et humaines nécessaires et définir les mesures que notre société est prête à mettre en œuvre pour que soit intégré le risque, dès le stade de l’aménagement de nos territoires et de la construction des bâtiments.

Faute de réponse à ces questions, nous nous abstiendrons sur ce texte, même si nous souscrivons à ses orientations.

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