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Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Ce texte tourne le dos au principe républicain de l’égalité

Représentation équilibrée des territoires -

Par / 3 février 2015

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, notre assemblée est saisie, dans une certaine précipitation, d’une proposition de loi constitutionnelle tendant à assurer la représentation équilibrée des territoires.

J’évoque une certaine précipitation, car ce texte, déposé au Sénat le 19 décembre 2014, c’est-à-dire pendant la suspension des travaux parlementaires, a été inscrit par la conférence des présidents du 22 janvier dernier à l’ordre du jour d’aujourd’hui.

Pour la petite histoire, la commission s’étant réunie le 28 janvier dernier, le dépôt d’amendements en commission a été fixé au lundi 26 janvier, soit trois jours seulement après l’inscription du texte à l’ordre du jour, week-end compris.

En clair, sans aller jusqu’à parler de débat d’initiés, un sénateur qui n’aurait pas été tenu informé de manière préalable, ce qui n’était pas mon cas, ne pouvait s’être préparé pour l’examen du texte en commission. Vu l’importance du sujet et sa complexité, il lui était en tout cas difficile de mener une réflexion aboutie pour nos discussions d’aujourd’hui.

J’arrêterai là ces quelques remarques de forme, mais il est tout de même curieux, à l’heure où le Sénat réfléchit à ses méthodes de travail, de débattre dans ces conditions d’une proposition de loi constitutionnelle présentée par le président du Sénat et le président de la commission des lois. Modernité ne veut pas dire précipitation, chers collègues. Manquer de temps pour s’imprégner d’une telle problématique, c’est, en réalité, réserver son examen aux spécialistes.

J’en viens au fond de la proposition de loi constitutionnelle, qui vise à introduire dans la Constitution le principe de « représentation équitable » des territoires. Ses auteurs, ainsi que la majorité des membres de la commission des lois, contestent, de fait, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, laquelle se fonde, depuis 1985, sur l’appréciation démographique du principe d’égalité devant le suffrage.

En effet, le Conseil constitutionnel a fixé une limite maximale d’écart de proportionnalité à 20 % par rapport à la moyenne. Nous le savons tous, dans les faits, ce principe de proportionnalité – entre répartition des sièges, délimitation des circonscriptions et population – est appliqué de manière plus simple qu’il n’y paraît, au nom de motifs d’intérêt général. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel a accepté sans sourciller la création de deux sièges de sénateurs, l’un à Saint-Martin, l’autre à Saint-Barthélemy, représentant chacun une poignée d’électeurs.

Cela dit, cette proposition de loi constitutionnelle pourrait apparaître, à première vue, comme une avancée démocratique. Qui, dans cette assemblée, ne souhaite pas voir les territoires représentés dignement ?

M. Bruno Sido. Eh oui !

Mme Éliane Assassi. Qui ne souhaite pas un lien étroit entre la population et les élus ?

Toutefois, la précipitation que j’évoquais d’emblée montre bien le caractère opportuniste – je regrette de le dire – de cette initiative,…

M. Philippe Kaltenbach. Elle est même électoraliste !

Mme Éliane Assassi. … qui est prise à quelques semaines des élections départementales.

Elle se fonde, en effet, sur l’inquiétude, certes légitime, de nombreux élus ruraux, qui craignent qu’une désertification démocratique ne s’ajoute à une désertification économique et sociale.

Nous notons toutefois une contradiction manifeste entre le constat actuel de cette difficulté de représentation des territoires et l’acceptation, dans le passé, de textes importants, qui ont réécrit l’architecture institutionnelle de notre pays.

En effet, dans l’exposé des motifs de la présente proposition de loi, on peut lire : « Si l’égalité de suffrage constitue l’un des principaux piliers de notre démocratie, son application ne peut ignorer le fait territorial qui, à travers la géographie et l’histoire, est au cœur de l’identité de notre Nation. Il en est ainsi particulièrement des territoires ruraux qui, faiblement peuplés, doivent conserver dans les collectivités territoriales une représentation suffisante pour que le lien entre les élus et la population qu’ils représentent puisse être maintenu malgré les distances. »

Les auteurs de cette proposition de loi constitutionnelle semblent donc regretter l’importante réorganisation du territoire mise en œuvre depuis quelques années !

Certes, une distance croissante apparaît entre les institutions locales et les citoyens. De fait, la multiplication quelque peu anarchique des établissements publics de coopération intercommunale, ou EPCI, l’apparition des métropoles et de pôles métropolitains, l’incitation à la création de communes nouvelles, l’établissement de grandes régions déconnectées de la réalité des territoires et, dans de nombreux cas, l’éloignement, parfois physique, des centres de décisions et des assemblées délibérantes, amplifient, de manière considérable, la crise de la représentation politique locale.

Nous l’avons dit et répété – peut-être avons-nous prêché dans le désert –, le rabaissement du rôle de la commune et les attaques incessantes contre les départements, deux structures intimement liées aux concepts de démocratie de proximité à la française et de maillage démocratique, portent un coup dur à la démocratie.

M. Bruno Sido. Tout à fait !

Mme Éliane Assassi. La création des métropoles est, nous l’avons souligné, un acte de soumission institutionnelle au marché. C’est la mise en concurrence des territoires : chaque pôle métropolitain exerce une puissance d’attraction sur la vie économique et sociale et sur la population elle-même.

On peut s’apitoyer sur la désertification des zones rurales, à l’image des auteurs de la présente proposition de loi constitutionnelle, tout en acceptant ou en laissant faire des politiques qui l’organisent institutionnellement.

Oui, la compétitivité économique et la course à la rentabilité du territoire condamnent des pans entiers de notre pays à la régression économique et sociale, au vieillissement de la population et à un isolement progressif !

La création des grandes régions, des super-régions, n’a pas été précédée du grand débat national qui s’imposait.

M. Bruno Sido. C’est vrai !

Mme Éliane Assassi. L’éloignement entre les citoyens et les institutions territoriales est ainsi poussé jusqu’à la caricature. (M. Jacques Mézard applaudit.) Il faudra désormais faire parfois des centaines de kilomètres pour aller d’une extrémité à l’autre d’une région. Quelle proximité y aura-t-il entre élus et citoyens dans de telles conditions ?

M. Bruno Sido. Bonne question !

Mme Éliane Assassi. Les présidents Gérard Larcher et Philippe Bas souhaitent maintenir un lien entre population et élus, malgré la distance. Néanmoins, ils s’exonèrent un peu facilement des responsabilités de leur parti et de leurs prises de position antérieures quant aux décisions qui ont mené à la situation actuelle !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. À tout péché miséricorde… (Sourires.)

Mme Éliane Assassi. La démocratie régionale n’était déjà pas simple à faire vivre ; la création de ces super-régions est un contresens démocratique !

Sans aller jusqu’à évoquer l’image de l’arroseur arrosé, je trouve étonnante la soudaine inquiétude relative à la représentation des territoires dans les assemblées territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale. Ce problème était évident pour l’acceptation dans les grandes lignes de la profonde modification de l’architecture institutionnelle de notre pays.

Par ailleurs, mes chers collègues, la Constitution ne se réforme pas tous les jours. Engager une réforme institutionnelle nécessite d’examiner dans sa globalité la problématique de la représentation politique. Selon moi, représenter les territoires, c’est représenter la population de ces territoires. Sinon, cela n’a pas de sens.

La question de la démocratie ne peut pas se limiter à celle de la représentation des territoires. Il faut parler du pluralisme et de l’exigence de la proportionnelle, qui est liée au respect de ce grand principe : l’absence de diversité professionnelle, sociale ou d’origine est patente. La question du scrutin proportionnel est cruciale. Il apparaît de plus en plus évident que le scrutin majoritaire bloque une évolution démocratique et empêche le renouveau.

Le mode de représentation actuel n’est fondamentalement pas juste. Nous n’avons eu de cesse de le dire ; là encore, nous sommes de nouveau très cohérents. Il est d’ailleurs frappant de noter que, plus l’élu est éloigné, plus il est mal perçu par la population ! C’est pour cela que le maire est toujours autant apprécié. Et, contrairement à ce que l’on prétend dans les cercles parisiens, les citoyens sont très attachés au département.

M. Bruno Sido. Tout à fait !

Mme Éliane Assassi. La notion de représentativité doit donc être reposée dans le cadre d’un débat global sur nos institutions locales et nationales.

Comment répondre à cette exigence citoyenne de participation et de contrôle ? Alors que des millions de personnes sont descendues dans les rues le 11 janvier dernier, n’est-il pas impressionnant de constater, par exemple, la faible participation à l’élection législative du Doubs, pourtant si médiatisée ? Le Sénat pourrait jouer un rôle nouveau dans ce domaine et s’ouvrir à la citoyenneté.

Cette proposition de loi constitutionnelle, qui aborde un thème important, celui de la représentation des territoires, nous paraît bien éloignée des exigences démocratiques actuelles, face à la réelle sclérose de nos institutions.

Monsieur le président du Sénat, monsieur le président de la commission des lois, les citoyens ne demandent pas seulement une juste représentation de leurs territoires ; ils réclament aussi du pouvoir ! En effet, ce dernier leur échappe de plus en plus, en raison de la domination de l’économie sur la politique, d’une complexification croissante des normes ou de la tutelle de la Commission européenne sur les décisions de notre pays.

Oui, nous partageons l’idée de respecter les territoires par une juste représentation politique, mais aussi par le biais de leur développement. Nous ne voulons pas de leur extinction progressive.

Respecter les territoires, c’est aussi relancer une véritable politique de décentralisation, et non pas de déstructuration permettant une recentralisation autoritaire.

Respecter les territoires, et c’est pour cela que nous ne sommes pas favorables à la modification proposée de l’article 1er de la Constitution, c’est respecter l’unicité de la République, qui doit permettre un développement harmonieux et égalitaire des territoires. Or les choix politiques que vous soutenez tournent le dos à ce principe républicain fondamental.

Nous ne souhaitons pas l’inscription dans la Constitution d’un principe susceptible de systématiser une surreprésentation des zones rurales.

Pour toutes ces raisons, et malgré les inquiétudes réelles, exprimées par de nombreux élus ruraux, qu’une désertification démocratique ne s’ajoute à une désertification économique et sociale, nous ne pouvons pas voter en faveur de cette proposition de loi constitutionnelle. (Exclamations ironiques sur les travées de l’UMP.)

M. Jacques Legendre. Quelle surprise !

Mme Éliane Assassi. Mais vous auriez pu être surpris, monsieur Legendre ! (M. Bruno Sido s’esclaffe.)

La question d’une éventuelle modification de la Constitution mérite, me semble-t-il, d’être posée dans un cadre plus large que celui qui nous est proposé aujourd’hui.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Et demain ?

Mme Éliane Assassi. Cette raison, aussi, fonde notre refus de voter ce texte.

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