Groupe Communiste, Républicain, Citoyen et Écologiste

Lois

Avant d’être débattu et voté en séance publique, chaque projet ou proposition de loi est examiné par l’une des sept commissions permanentes du Sénat : lois, finances, affaires économiques, affaires étrangères et Défense, affaires culturelles, affaires sociales, aménagement du territoire et du développement durable. Classées par commissions, retrouvez ici les interventions générales et les explications de vote des sénateurs CRC.

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Libre administration des collectivités territoriales

Par / 26 octobre 2000

par Robert Bret et Nicole Borvo

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au risque de paraître un tantinet obsessionnel, je dois dire que nous aurions, mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen et moi-même, eu toutes les raisons du monde de déposer une question préalable sur le texte qui nous est soumis aujourd’hui.

Une fois de plus, obnubilée par la crainte de se voir " doublée " dans sa mission de défenseur des collectivités territoriales, la majorité sénatoriale veut faire adopter une proposition de loi dans la précipitation, en bâclant le travail.

Cela nous rappelle étrangement un autre scénario, qui s’est déroulé voilà quelques mois à peine dans cette même enceinte, sur la question des délits non intentionnels, sauf qu’aujourd’hui on a droit, en bonus, à la grosse artillerie : une proposition de loi constitutionnelle, cosignée par les éminents présidents de l’association des maires de France, l’AMF, du Comité des finances locales, de l’Assemblée des départements de France, l’ADF, et de l’Assemblée des régions de France, l’ARF ainsi que par le président du Sénat ! Excusez du peu...

Je vous replante brièvement le décor déjà éprouvé.

D’abord, il fallait jouer l’effet de surprise, avec le dépôt inopiné d’une proposition de loi à quelques jours du dépôt d’un rapport officiel,...

M. Christian Poncelet, président du Sénat. A quelques mois !

M. Robert Bret. ... afin de couper l’herbe sous le pied des " concurrents ", pour surtout ne pas apparaître à la remorque ! Il s’agissait, à l’époque, du rapport du groupe de travail Massot sur la responsabilité des décideurs publics et il s’agit aujourd’hui de celui de la commission Mauroy. Mais il est vrai, messieurs, que vous connaissiez déjà les grandes lignes du rapport de cette commission puisque vous étiez un certain nombre à en être membres, avant d’en partir à grand fracas.

Ensuite, il convenait de prendre tout le monde de vitesse pour faire adopter le plus rapidement possible, avant le congrès de l’AMF, un texte de circonstance dont on attend un gain politique immédiat dans un contexte que nous connaissons tous - les élections municipales ne sont pas loin - quitte d’ailleurs à susciter, bien inutilement, des tensions. Je rappellerai pour mémoire la montée au créneau des associations de victimes d’accidents du travail ou d’accidents collectifs dont on n’avait pas su entendre à temps les réserves.

Mais, apparemment, on n’a toujours pas compris que faire la décentralisation sans le citoyen, revient à faire la décentralisation contre le citoyen : la proposition de notre collègue Fauchon avait pu donner le sentiment d’une loi d’impunité pour les élus...

M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois. Monsieur Bret, puis-je me permettre de vous interrompre ?

M. Robert Bret. Même si je présume que vous allez parler des délits non intentionnels, je vous en prie, monsieur Fauchon.

M. le président. La parole est à
M. le vice-président de la commission des lois, avec l’autorisation de l’orateur.

M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois. Je suis obligé, en tant que vice-président de la commission des lois, de signaler à M. Bret qu’il vient de tenir un propos qui est démenti tout simplement par la réalité des faits : la proposition de loi de M. le président du Sénat a été déposée le 22 juin dernier. Qu’en est-il donc de cette prétendue précipitation pour prendre de vitesse le dépôt des conclusions de la commission Mauroy ?

Je vous indique, par ailleurs, monsieur Bret, que nous nous soucions constamment, comme l’a très bien dit
M. le président du Sénat, du problème des collectivités locales, notamment du problème de leur autonomie qui est de plus en plus menacée. Il n’y a donc rien d’étonnant qu’au mois de juin dernier cette proposition de loi, cosignée par les autorités les plus qualifiées pour le faire, ait été déposée.

Quant à votre rapprochement avec la proposition de loi que j’ai moi-même déposée l’année dernière sur les délits non intentionnels, laissant entendre que je m’étais précipité pour devancer la commission Massot, je vous invite à vous renseigner, monsieur Bret, avant de tenir de tels propos !

Je sais bien que la vérité vous soucie peu, je l’ai d’ailleurs déjà remarqué à bien des occasions, mais je suis obligé de vous dire la vérité : cette proposition de loi était déjà en forme avant même que la commission Massot se réunisse. Pour ma part, j’ai plutôt l’impression inverse que, étant informés de l’existence de cette proposition de loi, déposée en octobre de l’année dernière, le Gouvernement s’est hâté de mettre en place la commission Massot, à l’instar de ce qu’il a fait en bien d’autres circonstances ! (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE. - Exclamations sur les travées socialistes !)

M. Christian Poncelet, président du Sénat. Tout à fait !

M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois. Alors, je vous en prie, monsieur Bret, je veux bien vous entendre avec beaucoup de patience - et il en faut souvent ! - mais pas lorsque vous énoncez des contre-vérités ! (Exclamations sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)

M. Robert Bret. C’est votre vérité, mon cher collègue !

M. François Trucy. C’est la vérité !

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Bret.

M. Robert Bret. Votre proposition de loi, monsieur Fauchon, avait pu donner le sentiment d’être une loi d’impunité au bénéfice des élus, et cette proposition de loi constitutionnelle risque d’apparaître aujourd’hui au mieux - certains l’ont évoqué en commission des lois et sous votre contrôle - comme la possibilité pour les élus de se libérer des contraintes fiscales, au pire comme une loi " prétexte " pour renforcer le poids du Sénat. Je fais référence à l’article 3.

Vous comprendrez dès lors que les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen refusent de s’inscrire dans ce débat biaisé.

L’examen attentif du contenu de la proposition de loi, même modifié en commission des lois, ne peut que nous conforter dans cette attitude : de démocratique et d’ambitieuse, la proposition n’a que les apparences qu’en donne l’exposé des motifs.

Qui pourrait, en effet, ne pas adhérer à l’hommage rendu à la décentralisation
" qui a permis une éclosion des initiatives locales, un rapprochement entre l’élu et le citoyen et une amélioration de l’efficacité de l’action publique ", selon les termes mêmes de l’exposé des motifs ?

Certainement pas nous, élus communistes républicains et citoyens, qui avons été les farouches partisans et défenseurs des réformes de 1982 et 1983 - bien plus que vous, au demeurant, comme l’a rappelé
M. le ministre.

Comment ne pourrions-nous pas être d’accord avec l’idée d’une autonomie financière et fiscale des collectivités locales, condition nécessaire d’une autonomie réelle des collectivités locales, avec le principe de prépondérance des ressources locales qui a été évoqué par
M. Poncelet ?

Nous en sommes convaincus depuis longtemps : la tradition centralisatrice de la France est telle qu’on ne peut concevoir un système à l’allemande, l’Etat central ayant toujours la tentation de maintenir sous sa tutelle les entités locales.

Mais une fois que l’on a dénoncé la perversion d’un système dans lequel, par voie de compensations, l’Etat devient " le premier contribuable local ", nous disent M. le rapporteur et M. le président Christian Poncelet, encore faut-il proposer des solutions effectives ! Permettez-moi, mes chers collègues, d’être plus que sceptique quant à l’efficacité du dispositif que vous préconisez ici.

La solution avancée par la proposition de loi constitutionnelle et reprise par la majorité de la commission des lois consiste en la constitutionnalisation du principe de l’autonomie fiscale ainsi que de celui de la compensation concomitante et intégrale des charges transférées.

Ces principes ont déjà valeur législative, la Constitution, dans son article 72, ne faisant actuellement que consacrer, sous forme de garantie de procédure il est vrai, le principe de libre administration des collectivités territoriales locales.

Cette constitutionnalisation permettrait, si j’ai bien compris, de se prémunir contre les tentations centralisatrices de l’Etat ou du législateur, en mettant les principes consacrés hors de sa portée : autrement dit, la décentralisation restant finalement bien peu " naturelle " à notre tradition, il faut se faire violence pour l’imposer.

Il est vrai que, si l’on se réfère aux lois votées ces dernières années sur la question de la fiscalité locale, vous avez, messieurs de la droite, toutes les raisons de vouloir vous protéger de vous-mêmes, vous qui avez voté la réduction de la taxe professionnelle en 1986, la réforme de la DGF de 1993, la non-compensation intégrale de la TVA sur les investissements, la suppression de la DGE des communes de plus de 20 000 habitants, la régularisation Auberger, vous qui avez accepté le pacte de stabilité en 1995, approuvé l’intercommunalité et agréé la fin progressive de la part salariale de la taxe professionnelle en 1999.

Il serait d’ailleurs bienvenu ici de demander effectivement ce que toutes ces ressources ont ôté comme moyens et donc comme autonomie aux collectivités locales.

Ainsi, pour la seule dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui était censée couvrir les moins-values nées de l’alignement transitoire de 1986, on peut estimer la perte actuelle à 20 milliards de francs. Cette perte n’a d’ailleurs fait que croître et embellir sans qu’en termes d’emplois et d’investissements l’allégement ne fasse la démonstration de son utilité.

En effet, 20 milliards de francs, cela fait tout de même plus du quart de la taxe d’habitation, 20 milliards qui manquent peut-être à l’application de la révision des valeurs locatives, serpent de mer de la fiscalité locale...

La constitutionnalisation permettra-t-elle, comme vous le soutenez, d’assainir la gestion financière des collectivités locales en lui donnant un base libre et pérenne ? On est en droit d’en douter. Les propositions qui nous sont faites sont même, à mon sens, dangereuses à un double point de vue.

D’une part, la proposition de loi reste étrangement silencieuse - M. le ministre l’a rappelé - sur le rôle dévolu à l’Etat : rien sur la péréquation. Nous ne pouvons pas nous contenter d’une référence implicite, comme c’est le cas dans le texte adopté par la commission des lois au travers de l’affirmation de l’appréciation par catégorie de collectivités de la part des recettes fiscales locales.

Tout le monde s’accorde à dire pourtant combien le rôle régulateur de l’Etat est nécessaire, indispensable si l’on ne veut pas que disparités régionales riment avec inégalités. La reconnaissance de ce " rôle de solidarité ", comme le nomme le rapport de notre collègue M. Mauroy, est, selon nous, le corollaire indispensable de l’autonomie financière des collectivités locales.

Permettez-moi de reprendre à mon compte l’avis récent du Conseil économique et social sur " la décentralisation et le
citoyen " : " S’il s’avère en revanche que la ressource principale des collectivités locales françaises doit rester tirée de l’impôt, il importera de veiller à la fois à ce que celui-ci ne produise ni une injustice entre les citoyens, ni une inégalité entre les territoires et à ce qu’il constitue une ressource dynamique ".

D’autre part, en réduisant la problématique des finances locales à la question de la fixation d’un seuil en deçà duquel il n’y aurait plus d’autonomie locale - la barre des 50 % fatidiques - et en constitutionnalisant cette règle, le texte que vous nous proposez d’adopter, messieurs de la droite, hypothèque toute réforme en profondeur des finances locales en figeant, pour l’avenir, les termes du débat.

Si l’on y regarde d’un peu plus près, nous ne sommes d’ailleurs pas loin de ce seuil aujourd’hui. Quand on fait la somme des dotations incluses dans l’enveloppe du pacte de croissance et de solidarité et de celles qui sont inscrites hors de cette enveloppe et que l’on met en regard les recettes issues de l’application de la fiscalité, on se demande si votre proposition ne consiste pas à dire : assez de réformes au coup par coup, arrêtons tout !

Mais comment tenir l’équilibre, ensuite ?

Est-ce en réduisant les crédits d’intervention, donc les dépenses publiques déconcentrées dans les différents ministères ? Est-ce en laissant courir la pression fiscale, notamment le foncier bâti, impôt de loin le moins corrigé ? Est-ce en freinant la progression de la DGF forfaitaire, ce qu’apprécieront certainement les milliers de maires pour qui elle constitue la première ressource
budgétaire ?

Que les choses soient claires : s’il s’agit de tenir un équilibre global mal assuré couvrant disparités et inégalités criantes, alors dites-le ! Mais sans nous !

A plusieurs reprises, dans votre rapport, monsieur Gélard, vous insistez sur la nécessité de procéder à une réforme en profondeur de la fiscalité locale, imputant à juste titre la situation actuelle à un renoncement des gouvernements successifs de mettre cette question en chantier. Vous l’avez d’ailleurs rappelé voilà un instant.

Cette observation rejoint d’ailleurs et l’avis du Conseil économique et social et les conclusions de la commission Mauroy. N’était-ce pas par là qu’il aurait fallu commencer ?

Cette question des finances locales ne méritait-elle pas la remise à plat complète d’un système complexe - pour ne pas parler " d’usine à gaz " - qui devient ingérable ? Cela nécessiterait que nous abordions les problèmes non seulement du seuil, mais également de la nature, du taux et de l’assiette de la fiscalité locale.

S’agit-il de créer de nouveaux impôts ? Si oui, encore faut-il savoir sur quelle base ! Pour notre part, nous avons fait des propositions solides concernant par exemple la taxation des actifs financiers des entreprises, forme grandissante d’utilisation de la richesse créée.

A ce propos, nous ne pouvons qu’agréer la position défendue par M. Delevoye, président de l’Association des maires de France, qui avait indiqué que " notre fiscalité devait prendre en compte le fait que la richesse était aujourd’hui d’abord financière au lieu d’être, comme jadis, foncière ou industrielle ".

Il est grand temps que les entreprises accumulant le capital et qui sont aujourd’hui largement dispensées du paiement de la taxe professionnelle en raison de son assiette présente, soient enfin mises à contribution.

L’inégalité des entreprises devant l’impôt local impose cette salutaire et nécessaire réforme afin de pénaliser la spéculation financière qui est menée au détriment de l’emploi, de l’investissement productif et, donc, du développement économique.

Faut-il réformer en profondeur la taxe d’habitation qui paraît, à bien des égards, désuète et profondément inégalitaire ?

Nous estimons qu’il serait nécessaire de mettre en oeuvre, dans les conditions de garanties qu’offre d’ailleurs aujourd’hui le système de plafonnement issu du collectif de printemps, la révision des valeurs locatives qui traîne depuis 1990 et n’a, en fait, pas été mise en oeuvre depuis 1970. En trente ans, notre pays a trop changé pour que l’impôt local n’en tienne pas compte.

Je vais même plus loin : nous ne pensons pas que le choix d’une seule redistribution de la charge fiscale entre taxe d’habitation et foncier bâti, retenu dans la plupart des simulations effectuées, soit le plus pertinent.

Ne doit-on pas repenser entièrement le système de dotations de l’Etat et aborder la question du contrôle financier par les chambres régionales des comptes, allant ainsi bien au-delà du texte que le Sénat a examiné récemment ?

A ce titre, force est de constater que l’économie de la réforme de la dotation globale de fonctionnement de 1993, que vous avez portée sur les fonts baptismaux est passablement mise en cause. Ainsi, le rapport Carrez, présenté au comité des finances locales, indique que la progression des concours dépend, depuis 1997, de l’abondement exceptionnel des dotations de solidarité.

Il est grand temps que la réforme de 1993 soit remise en question et que l’évolution de la dotation soit plus dynamique qu’aujourd’hui en dépit des efforts accomplis ces dernières années.

Enfin, le problème pourtant fondamental de la lisibilité des finances locales pour le contribuable reste entier. Cette lisibilité est pourtant indispensable à la démocratie locale sur laquelle devrait pourtant reposer toute la légitimité d’une réforme de la fiscalité locale.

Finalement, faute d’aborder ces questions, la proposition de loi devient inutile. Il est d’ailleurs aberrant que nos collègues de la commission des finances n’aient pas eu à connaître d’une telle proposition et qu’on ne leur ait pas demandé leur avis. C’est, selon nous, tout à fait révélateur du " coup politique " qui sous-tend le dépôt du texte.

On doit donc conclure que c’est l’article 3 qui constitue le ferment de la proposition de loi constitutionnelle est vraiment inquiétant. Il contient, en effet, une disposition profondément antidémocratique, fort heureusement rejetée, même par vos propres collègues de la commission des lois, messieurs les auteurs de la proposition de loi.

Qu’on en juge : la proposition de loi constitutionnelle, dans sa rédaction initiale, visait à imposer le " vote dans les mêmes termes par les deux assemblées " sur tous les textes relatifs à l’administration des collectivités locales.

Si je traduis, les sénateurs, élus pour neuf ans incompressibles au suffrage indirect, auraient la possibilité de faire obstacle à la volonté démocratique de l’Assemblée nationale, issue directement du suffrage populaire pour cinq ans et soumise à la dissolution, sur quasiment tous les textes. Voyez la formulation retenue !

En fait, on nous propose de revenir à un système oligarchique, la légendaire sagesse du Sénat venant " équilibrer " l’insouciance - ou l’inconséquence ! - de l’Assemblée nationale.

Quel que soit le rôle joué par le Sénat
vis-à-vis des collectivités locales, qu’il soit consacré comme " émanation de ces collectivités " par le Conseil constitutionnel dans sa décision du
6 juillet 2000, rien - et je pèse mes mots - ne justifie une telle atteinte à nos principes constitutionnels, démocratiques et républicains, qui consacrent la prééminence naturelle de la chambre élue au suffrage universel direct.

Nous avons pu lire dans la presse qu’il se serait agi d’une simple " provocation " à l’égard du Premier ministre. Cette plaisanterie pourrait coûter cher à la démocratie et nuire gravement à l’image de notre Haute Assemblée.

M. Gélard lui-même, qui est fort prolixe lorsqu’il s’agit de la question des finances locales, devient bien silencieux lorsqu’il s’agit d’apprécier le système envisagé par la proposition de loi. Mais ses propositions reviennent à le condamner purement et simplement.

Son prérapport prévoyait d’ailleurs une rédaction bien plus modérée que celle qui a été finalement adoptée par la commission. Il recommandait simplement que les lois relatives à l’organisation et aux compétences des collectivités locales soient " votées et modifiées dans les conditions prévues aux trois premiers alinéas de l’article 46 ", c’est-à-dire selon la procédure des lois organiques : délai de
15 jours entre le dépôt et la discussion en séance publique et adoption à la majorité de l’Assemblée nationale en cas de désaccord du Sénat. Voilà des habits certes plus démocratiques, monsieur le
rapporteur !

En revanche, le texte qui nous est proposé aujourd’hui préconise d’ériger au rang de lois organiques les lois relatives à l’organisation et aux compétences des collectivités locales.

Il s’agit là d’une sorte de préconstitutionnalisation des compétences, comme dans les constitutions espagnole, belge ou allemande, mais ces deux dernières sont des constitutions fédérales.

Ce glissement comporte bien des conséquences qu’il n’est pas admissible de traiter de cette façon, sans débat de fond sur la remise à plat de la répartition des compétences.

Nous nous refusons à approuver l’article 3, même ainsi rédigé, d’autant plus qu’il ne rompt pas avec la logique qui sous-tendait la proposition de loi initiale : la décentralisation comme cheval de Troie d’un Sénat en manque de pouvoir et qui semble oublier qu’en démocratie il n’y a pas de pouvoir sans responsabilité.

Au vu de ces remarques, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre le texte tel qu’il ressort des travaux de la commission des lois.

Le bilan de la décentralisation est à l’ordre du jour avec la mission d’information du Sénat qui a réalisé un important travail de fond, monsieur Mercier, et avec le rapport remis au Premier ministre et qui devrait trouver des prolongements sous la forme de propositions concrètes, comme nous l’a rappelé voilà un instant M. le ministre. Il faut que la réflexion puisse être approfondie.

A cet égard, je ne suis pas certain que ceux qui soutiennent la proposition plaident mieux la cause qu’ils prétendent défendre.

La question est d’autant plus cruciale que la réflexion sur la décentralisation s’inscrit dans le cadre plus général de la réforme de l’Etat et de la démocratisation des institutions afin de rapprocher effectivement l’élu du citoyen.

Je conclurai en espérant, mes chers collègues, que vous aurez aujourd’hui la sagesse de ne pas suivre ni les auteurs de la proposition de loi ni les conclusions de la commission des lois.
Explication de vote

Nicole Borvo. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au terme de ce débat, je constate que tout le monde se félicite de la décentralisation et convient de l’intérêt des lois de décentralisation de 1982 et 1983. C’est formidable !

Dans le même temps, tout le monde souhaite en corriger les faiblesses, voire les contradictions, en posant un nouveau socle, en donnant un nouveau souffle, comme l’a dit notre collègue Josette Durieu.

Il est d’autant plus dommage que, avec le dépôt circonstanciel de cette proposition de loi constitutionnelle, on ait finalement choisi d’opposer les unes aux autres les initiatives menées dans ce domaine, plutôt que de chercher à les réunir et à pousser plus loin le nécessaire rapprochement des citoyens des collectivités territoriales.

Car tel est bien le problème. Or, les propositions qui nous sont faites aujourd’hui sont bien en deçà des problèmes que posent les rapports entre citoyens et collectivités. Pour nous, une avancée dans la décentralisation ne peut se faire qu’au travers d’une démocratisation des collectivités.

Par ailleurs, il semble que, dans le cadre de cette dimension citoyenne plus affirmée, la proposition de loi constitutionnelle aurait mérité de plus amples développements sur deux points essentiels.

Tout d’abord, la péréquation financière n’apparaît en fin de compte qu’en filigrane dans le texte proposé, alors que c’est la condition essentielle de la garantie d’un des droits fondamentaux des citoyens : l’égalité devant les charges publiques. C’est ce mécanisme qui constitue en effet, à l’heure actuelle, le garde-fou le plus efficace contre les inégalités. Il ne fonctionne pas suffisamment ; il faudrait s’en préoccuper bien davantage.

Ensuite, affirmer que " l’existence d’une fiscalité locale est un enjeu majeur pour la démocratie locale, car elle permet de renforcer le lien entre l’élu, le citoyen et le contribuable ", aurait dû conduire à s’attarder un peu plus sur la consistance de la citoyenneté.

J’évoquerai, notamment, le cas de ces nombreux étrangers, contribuables à part entière des communes, des départements et des régions, parfois depuis de longues années, et pour qui le renforcement de l’autonomie fiscale fera qu’ils se sentiront peut-être un peu plus contribuables locaux mais guère plus citoyens.

Je n’aborderai pas de nouveau la question de l’inévitable réforme du Sénat. Le débat aura lieu, cela ne fait aucun doute, mais il ne trouve pas sa place ici, même si la majorité sénatoriale prend la mauvaise habitude d’utiliser toutes les occasions pour " grignoter " du terrain, comme l’a rappelé ce matin M. Mauroy.

Je préfère conclure mon propos par le souhait que le débat se poursuive avec sérieux et non pas au travers d’un coup politique.

Pour ces raisons, comme l’a annoncé mon collègue Robert Bret, nous ne voterons pas cette proposition de loi.

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